V SA/Wa 971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - M. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi M. M.-W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; - oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez M. M.–W.– Skarżącą w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami i dodatkową opłatą. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca pismem z dnia 1 lipca 2006 r. wniosła o umorzenie ww. należności wobec ich całkowitej nieściągalności wskutek braku majątku, z którego można by egzekwować należności. Pismem z dnia 13 lipca 2007r. Zakład wezwał zainteresowaną do złożenie wskazanych dokumentów w tym m.in. wypełnienia kwestionariuszy o możliwościach płatniczych i dotyczącego wyjawienia majątku. W odpowiedzi na ww. pismo skarżąca wskazała, iż okolicznością uzasadniającą wniosek o umorzenie należności z tytułu składek jest decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] czerwca 2006r., z której wynika, że z majątku ruchomego i nieruchomego prowadzona jest wcześniejsza egzekucja administracyjna za zaległości B. Sp. z o.o. z tytułu odpowiedzialności podatkowej małżonka. Przytoczona powyżej okoliczność, zdaniem wnioskodawczyni, jest wystarczająca do przyjęcia stanowiska, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Innych dokumentów skarżąca nie nadesłała. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu ww. składek. W motywach decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 4 lipca 2006 r. do Zakładu wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z ww. tytułu. We wniosku tym wnioskodawczyni powołała się na złą sytuację materialną. W ocenie organu pierwszoinstancyjnego skarżąca nie przedłożyła żadnych informacji dotyczących sytuacji majątkowej i rodzinnej mogącej stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). Dodatkowo organ wskazał, iż Urząd Skarbowy nadal prowadzi wobec wnioskodawczyni egzekucję na rzecz Zakładu, której bezskuteczności dotychczas nie stwierdził. Brak jest wobec tego przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., będącej warunkiem koniecznym do tego, aby Zakład mógł brać pod uwagę możliwość umorzenia należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2006 r. skarżąca zarzuciła organowi nie rozpoznanie istoty sprawy oraz wymagalności roszczenia. Utrzymując w mocy decyzję Zakładu organ odwoławczy rozstrzygnięcie uzasadniał analogicznie jak organ pierwszej instancji. Dodatkowo, Prezes Zakładu wskazał, iż w celu ustalenia, czy są spełnione przesłanki umorzenia zadłużenia określone w przepisach musi dysponować odpowiednimi informacjami dotyczącymi sytuacji finansowej dłużnika i jego możliwości płatniczych. By te informacje uzyskać Zakład wezwał skarżącą do przedłożenia niezbędnych dokumentów m.in. kwestionariusza dotyczącego wyjawienia nieruchomości oraz niektórych innych praw niemajątkowych, kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek, oświadczenia płatnika – przedsiębiorcy o nie korzystaniu z pomocy publicznej, zaświadczenia o dochodach z Urzędu Skarbowego. Jednak na te wezwanie Zakładu zainteresowana nie odpowiedziała. Nie przedstawiła również rachunków świadczących o ponoszonych kosztach stałych, takich jak czynsz, opłaty za wodę, gaz, prąd, RTV i innych dokumentów, które wskazywałyby na trudną sytuację materialną. W związku z tym organ stwierdził, iż nie może ustosunkować się pozytywnie do wniosku o umorzenie. Ponadto wskazał, iż Urząd Skarbowy nadal prowadzi wobec skarżącej egzekucję na rzecz Zakładu, której bezskuteczności dotychczas nie stwierdził. Brak jest zatem w omawianym przypadku przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust 2 u.su.s., będącym warunkiem koniecznym do tego, aby Zakład mógł brać pod uwagę możliwość umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2007 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła brak tożsamości stron (błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została skierowana do niej jako do podmiotu gospodarczego i wiązała się z rzekomo prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Wyjaśniła, że uznanie działalności za twórczą i ustalenie jej rozpoczęcia nastąpiło w decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2001r. z datą jej rozpoczęcia. Zainteresowana podniosła, że jedynym źródłem zarobku w jej przypadku były umowy o dzieło z [...], które nie stanowią podstawy do ubezpieczeń społecznych. Dodatkowo, w wypadku gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego, skarżąca podniosła, że dla ustalenia bezskuteczności egzekucji wystarcza udowodnienie, iż majątek obciążony jest zabezpieczeniem przez Urząd Skarbowy z tytułu odpowiedzialności małżonka za zobowiązania spółki w wysokości przekraczającej jego wartość, korzystającym z pierwszeństwa zaspokojenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji z dnia [...] listopada 1996r. dokonanego przez Burmistrza Gminy W. – U.. W okresie od 01.1997r. do 12.1998r. zainteresowana nie opłacała składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, do czego była zobowiązana na podstawie § 35 i § 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego (Dz.U. z 1993r., Nr 68, poz. 330 ze zm.). Decyzja o uznaniu M. M.-W. za osobę wykonującą działalność twórczą została wydana przez Komisję do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] marca 2001r. Przy czym skarżąca nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej z dnia 1 lipca 2006 r. (wpływ do organu w dniu 4 lipca 2006 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za rok 1997, 1998r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające wskazały, że wobec skarżącej prowadzona jest egzekucja na rzecz Zakładu, której bezskuteczności organ egzekucyjny dotychczas nie stwierdził. Brak jest zatem w omawianym przypadku przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2006r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku, na którą powołuje się skarżąca, nie może być dowodem przesądzającym o całkowitej nieściągalności. Decyzja ta została wydana w innym postępowaniu, którego celem było wydanie zaświadczenia i skierowana była nie do skarżącej tylko do jej męża. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast np. odpowiedniego postanowienia organu egzekucyjnego stwierdzającego nieściągalność lub innych dowodów mogących potwierdzić powyższą okoliczność. W związku z tym w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ww. rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca mimo wezwań w żaden sposób nie współpracowała z organami. Mianowicie nie nadesłała żądanych dokumentów, ani nie wyjawiła majątku. Dlatego też organ uznał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów uzasadniających wniosek o umorzenie, dlatego też Prezes Zakładu nie mógł ustosunkować się do niego pozytywnie. Należy podkreślić, iż prawidłowo organy oceniły zachowanie skarżącej. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy należy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie wykazała żadnej inicjatywy, co więcej mimo wezwania organu do nadesłania stosownych dokumentów i informacji, takowych nie złożyła. Tym samym -w ocenie Sądu- ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Mając zaś na uwadze załączoną do akt sądowych kserokopię decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej oraz treść skargi i przedstawione w niej stanowisko strony skarżącej, sprowadzające się do zakwestionowania powstałego zadłużenia wobec ZUS, Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, a jedynie ze względów finansowych nie jest w stanie jej pokryć. Dlatego też, przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności związane z powstaniem zadłużenia, właściwie sprowadzające się do kwestionowania jego powstania. Decyzje w sprawie podlegania ubezpieczeniu społecznemu wydawane są w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.