V SA/Wa 987/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Dorota Mydłowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sprawy ze skargi P.O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Powiat [...] (dalej jako "skarżący" lub "powiat") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów. Uzasadniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powiat stwierdził, że wykonanie byłoby dużym, nieuzasadnionym uszczerbkiem dla realizacji innych ustawowych zadań Powiatu O. Podniósł, że jako jednostka samorządu terytorialnego powiat zobowiązany jest do realizacji zadań własnych jak i zleconych, określonych ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawami szczególnymi. Wyjaśnił, że finansowanie przedmiotowych zadań odbywa się z dochodów własnych oraz przekazanych na zadania zlecone, w ramach uchwalonego przez Radę Powiatu budżetu, opracowanego zgodnie i trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Podkreślił, iż budżet powiatu na 2017 r. ustalono w kwocie 108.507.430 zł zarówno po stronie dochodów jak i wydatków. Dochody oparte są głównie o środki dystrybuowane z budżetu państwa w postaci subwencji oraz dotacji i służą realizacji wydatków bieżących związanych z obowiązkowymi zadaniami. W roku 2017 założono znaczne dochody, planowane do pozyskania z budżetu Unii Europejskiej na realizację projektów współfinansowanych ze środków europejskich. Środki te powiat będzie otrzymywał w ciągu roku sukcesywnie, po złożeniu wniosku o płatność na podstawie dokonanych rozliczeń poniesionych wydatków. Zaznaczył, iż ze względu na przedłużające się procedury tychże rozliczeń, istnieje duże prawdopodobieństwo, że znaczna część środków na rachunek powiatu wpłynie w 2018 r., co w znaczący sposób może wpłynąć na pogorszenie płynności finansowej powiatu. Podniósł, że w budżecie powiatu na rok 2017 nie zaplanowano środków na zwrot nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wynikającej z zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w budżecie powiatu planuje się też utworzenie deficytu w wysokości 6 mln zł w związku z następującymi okolicznościami: po dokonaniu analizy możliwości uzyskania zaplanowanych dochodów własnych, stwierdzono brak możliwości uzyskania dochodów ze sprzedaży mienia w kwocie 2 min zł, w związku ze brakiem prawnych możliwości wypowiedzenia umowy dotychczasowemu dzierżawcy gruntów przeznaczonych do sprzedaży. pomimo założonej karencji w spłacie kredytu długoterminowego do roku 2019, przewiduje się spłatę w bieżącym roku części pierwszej zaplanowanej do spłaty raty tj. 1 mln zł. ze względu na bardzo trudną sytuację finansową Powiatowego Zespołu Szpitali w O. w budżecie powiatu, jako podmiotu tworzącego planuje się ująć 2 mln zł na wydatki inwestycyjne. w związku z bardzo złym stanem dróg powiatowych planuje się zwiększenie środków o kwotę 1 mln zł na polepszenie infrastruktury drogowej na terenie powiatu. Wyjaśnił, że utworzony na powyższe działania deficyt zostanie sfinansowany przychodami pochodzącymi z wolnych środków jako nadwyżki środków na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczeń kredytów z lat ubiegłych. Podkreślił, że przy tak ukształtowanym budżecie powiat nie posiada środków na zwrot żądanej kwoty, ani też możliwości finansowych na przeniesienie środków na ten cel z innych źródeł, bez znacznego uszczerbku dla realizacji zadań publicznych powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 817 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przywołane w postanowieniu orzeczenia) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przytoczonych powyżej przesłanek wstrzymania wykonania aktu Dokonując oceny wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Powiat uprawdopodobnił bowiem w wystarczający sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 1.187.924 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego oraz oświadczenia, iż nie dysponuje żadnymi wolnymi środkami na pokrycie należności objętej zaskarżoną decyzją Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach powiatu skutkujące dokonaniem w tym zakresie istotnych przesunięć, koniecznością zaciągania zobowiązań finansowych i w konsekwencji zachwianiem płynnością finansową powiatu, co w przypadku jednostki samorządu terytorialnego ma istotne znaczenie. Nie ulega również wątpliwości, że potencjalna egzekucja należności w sytuacji skarżącego, związanego przecież dyscypliną budżetową, mogłaby pozbawić powiat środków na wykonywanie zadań oraz doprowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów zasadne było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, który na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.