V SA/Wa 988/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej do budżetu państwa postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Powiat [...] (dalej jako "skarżący" lub "powiat") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. nr [...] zobowiązującą Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 1.124.507,00 zł. We wniosku autor skargi zaznaczył, że zwrot żądanej kwoty wiąże się bezpośrednio z zagrożeniem braku możliwości uchwalania zmian do uchwały budżetowej Powiatu w 2015 r. i realizacji budżetu oraz stwarza jego zdaniem realne zagrożenie realizacji zadań publicznych przez Powiat w 2015 r. i kolejnych latach, na które została przyjęta Wieloletnia Prognoza Finansowa powiatu, w tym w latach, na które powiat zaciągnął zobowiązania w ramach przedsięwzięć wieloletnich w WPF, a których okres realizacji przypada na 2015 r. i lata następne. Pismem z 29 czerwca 2015 r. skarżący uzupełnił wniosek o wstrzymanie i podkreślił, że łącznie we wszystkich trzech sprawach toczących się przed tut. Sądem obowiązek zwrotu subwencji mieści się w kwocie 3.322.255,00 zł wraz z odsetkami. A w chwili obecnej Powiat nie ma możliwości zaciągnięcia pożyczki lub kredytu, ani emisji papierów wartościowych na spłatę subwencji. Dochodzenie spornej kwoty spowoduje, w ocenie wnioskodawcy spowoduje realną szkodę w postaci braku możliwości wykonywania budżetu na skutek nie spełnienia relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych oraz art. 242 tej ustawy w trakcie roku budżetowego. Niesie to również za sobą, co zaznaczył skarżący realne zagrożenie braku możliwości realizacji zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej dla wspólnoty samorządowej Powiatu [...], które to zadania mają charakter ustawowy i obligatoryjny. Wnioskodawca podkreślił, że istnieje groźba doprowadzenia do "bankructwa" Powiatu [...] w 2015 r. i stwarza zagrożenie realizacji zadań publicznych. W kolejnym piśmie z 2 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego powiatu powtórzył argumentacje przytoczoną w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przywołane w postanowieniu orzeczenia) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przytoczonych powyżej przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Dokonując oceny wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Powiat uprawdopodobnił, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 997.817 zł (w trzech sprawach ta suma wynosi 3.322.255,00 zł) należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego oraz oświadczenia, iż poniesienie nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań powiatu Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach powiatu, a w konsekwencji zachwianie płynności finansowej wobec braku możliwości realizacji przedsięwzięć wieloletnich zaplanowanych przez Powiat. A wobec braku możliwości zaciągania zobowiązań finansowych tj. kredytu, pożyczek czy emisji papierów wartościowych co podkreślił skarżący nie ulega wątpliwości, że potencjalna egzekucja należności w sytuacji skarżącego, związanego przecież dyscypliną budżetową, mogłaby pozbawić Powiat środków na wykonywanie ustawowych zadań oraz doprowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów zasadne było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, który na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.