V SA/Wa 992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wypłaty rekompensaty; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] (zwaną dalej także skarżącą) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej także organem odwoławczym lub II instancji) z [...] stycznia 2013r., Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2012r., Nr [...] o odmowie wypłaty rekompensaty dochodów utraconych w 2011 roku na skutek zastosowania ustawowych zwolnień. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 21 lipca 2011r. Gmina [...] zwróciła się do PFRON o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji na łączną kwotę w wysokości 66.395 zł, wykazaną jako sumę rocznych skutków wynikających ze zwolnień z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego oraz od czynności cywilnoprawnych, według stanu na dzień 30 czerwca 2011 r. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącej wypłaty rekompensaty dochodów utraconych w 2011 r. na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) w łącznej kwocie 66.395 zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę rekompensaty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013r. organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, gdyż decyzja została doręczona (podobnie jak pozostała korespondencja w sprawie) do Prezydenta [...]. Zdaniem organu Wójt (burmistrz, prezydent) nie jest przedstawicielem ustawowym strony. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy (powiatu) i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem (wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. II OSK 460/08). Wobec powyższego decyzja organu I instancji nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a zatem rozpatrywanie odwołania od decyzji jest bezprzedmiotowe. Doręczenie, które nie jest skuteczne, nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Zatem prowadzone postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Pismem z 21 lutego 2013r. skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2013r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jest reprezentantem Gminy i tym samym jej przedstawicielem, dlatego też doręczenie korespondencji w sposób jaki nastąpiło w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe i należy je traktować jako doręczenie na rzecz Gminy [...]. Dlatego też brak było podstaw do podejmowania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W kompetencji sądu administracyjnego leży badanie zgodności zaskarżonego aktu (w tym postanowienia) organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, to jest zgodności z przepisami prawa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone w szczególności wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie mimo prawidłowego jest zagadnienie dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2012r. w przedmiocie odmowy wypłaty rekompensaty. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że decyzja została skierowana do strony postępowania (Gmina [...]), jednakże została doręczona Prezydentowi [...]. Zdaniem organu decyzja ta nie została prawnie skutecznie doręczona. W konsekwencji, według Ministra Pracy i Polityki Społecznej brak jest substratu zaskarżalności, ponieważ decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie należy rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2012r. zostało skutecznie doręczone ? W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt lub burmistrz organizują pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz. Z kolei art. 45 k.p.a. stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Po przedstawieniu podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że przedstawicielem gminy (miasta) jest jej prezydent, co wynika z cytowanego wyżej art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Organ ten doręczył wszelkie pisma temu przedstawicielowi. Przepis ten z mocy ustawy nadał prawo reprezentowania gminy na zewnątrz wójtowi (prezydentowi). Co więcej w ocenie prezydenta miasta ten sposób doręczenia nie budził żadnych wątpliwości, gdyż prezydent miasta nie odesłał organowi doręczonej mu decyzji z [...] sierpnia 2012r., ani nie poinformował, że w tej konkretnej sprawie nie jest przedstawicielem gminy. Tym samym potwierdził ustawowy fakt reprezentowania gminy na zewnątrz. Z tą chwilą ostatecznie powinny zniknąć, o ile wcześniej istniały, wątpliwości co do tego, że gmina jest skutecznie reprezentowana przez prezydenta. Tym samym doręczenie prezydentowi Gminy [...] decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2012r. należało i należy traktować jako skuteczne. Zajęcie odmiennego stanowiska przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skoro organ pierwszej instancji traktował prezydenta miasta jako ustawowo umocowanego do reprezentowania gminy w danym postępowaniu i znalazło to potwierdzenie w postępowaniu tego prezydenta, to nic nie uprawnia do wniosku, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona. Niezależnie od powyższego przyjmując nawet hipotetycznie, że Gmina [...] nie była reprezentowana przez prezydenta, to z akt sprawy wbrew twierdzeniom organu odwoławczego niezbicie wynika, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona gminie. Świadczą o tym następujące fakty. Decyzja z [...] sierpnia 2012r. została doręczona prezydentowi miasta w dniu [...] sierpnia 2012r., co jest bezsporne. Od tej decyzji, w ustawowym terminie, skarżąca gmina reprezentowana przez prezydenta (sic!) złożyła odwołanie podnosząc w nim argumenty przeciwko tej decyzji. Zatem należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego gminie doręczono ww. decyzję z [...] sierpnia 2012r. Zatem decyzja ta weszła do obrotu prawnego i brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Trzeba także, zwrócić uwagę na niekonsekwentne postępowanie organu odwoławczego. Mianowicie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane przez prezydenta miasta i organ odwoławczy w tym wypadku nie miał wątpliwości, że prezydent miasta reprezentuje gminę i był umocowany do złożenia w imieniu gminy odwołania. Natomiast organ odwoławczy miał wątpliwość co do prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji prezydentowi miasta. Powyższe dodatkowo świadczy o nieprawidłowości stanowiska organu odwoławczego W tej sytuacji w niniejszej sprawie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Co więcej, przyjmując hipotetycznie, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to zdaniem Sądu organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a nie umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Natomiast w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Zatem również z tego powodu decyzja organu II instancji nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną wykładnię i rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji z [...] sierpnia 2012r., a nie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.