V SA/Wa 996/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat G. (dalej jako: "skarżący" lub "powiat") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek wskazano, że w przypadku uregulowania należności objętych zaskarżoną decyzją w kwocie 2.258.295,00 zł istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia powiatowi znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podkreślił, iż uiszczenie powyższej kwoty spowodowałoby znaczne kłopoty finansowe powiatu zmuszając go do zewnętrznego finansowania dodatkowych nakładów finansowych. Do wniosku załączono informację Skarbnika Powiatu G. z [...] kwietnia 2015 r., plan wydatków majątkowych powiatu na 2017 r. oraz dwie umowy zawarte z wykonawcami zadań realizowanych przez powiat. W informacji z [...] kwietnia 2017 r. skarbnik powiatu podkreślił, że w budżecie na 2017 rok nie zostały zaplanowane wydatki, ani też rezerwa na zwrot kwoty określonej w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż nie jest możliwe pokrycie tak znacznej kwoty przez ograniczenie w chwili obecnej innych wydatków bieżących. Wyjaśnił, iż takie działanie spowodowałoby wstrzymanie wypłaty wynagrodzeń osobowych dla pracowników jednostek organizacyjnych oświaty i wychowania, co skutkowałoby wystąpieniem pracowników na drogę sądową. Dodał, iż kwota dochodzonego przez organ zwrotu stanowi 10 % planu wydatków majątkowych powiatu (stan na dzień [...] kwietnia 2017 r.). Podkreślił, iż głównymi zadaniami w planie wydatków są inwestycje drogowe. Wskazał, iż nieterminowa zapłata nawet części wynagrodzenia dla wykonawców robot może spowodować odstąpienie od umowy z przyczyn leżących po stronie zamawiającego i naliczenie kar umownych. Dodał, iż największe zaplanowane zadania z zakresu modernizacji dróg powiatowych finansowane są w znacznej części z dochodów ze źródeł zewnętrznych (środki z Unii Europejskiej, budżetu państwa oraz dotacji samorządowych). Na realizację tych zadań podpisane są już umowy z wykonawcami, a rezygnacja lub opóźnienie w realizacji któregokolwiek z zadań z winy zamawiającego może spowodować nie tylko utratę dofinansowania, ale również zapłatę na rzecz wykonawców kar umownych za odstąpienie od umowy i za zwłokę w przeprowadzeniu odbioru końcowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek powiatu jest zasadny. Treść nadesłanej dokumentacji, w szczególności wyjaśnienia skarbnika powiatu w zakresie sytuacji finansowej skarżącego, pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 2.258.295,00 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 5 uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu G. łączna wysokość rezerwy ogólnej i rezerw celowych przewidzianych w budżecie na 2017 r. to 1.000.000,00 zł. Zatem kwota określona w zaskarżonej decyzji ponad dwukrotnie przekracza ww. wartość rezerw przewidzianych w budżecie powiatu. Ponadto z załączonego do wniosku planu wydatków majątkowych powiatu na łączną kwotę 23.590.216,00 zł wynika, iż głównymi jego elementami są inwestycje drogowe w łącznej kwocie 11.023.359,00 zł oraz budowa budynku administracyjnego starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych za kwotę 10.876.654,00 zł Zgodzić się należy z twierdzeniem strony, iż uiszczenie kwoty określonej zaskarżonej decyzji negatywnie wpłynie na stan finansów powiatu, co w konsekwencji może spowodować problemy z realizacją wskazanych wyżej inwestycji, oraz narażeniem się skarżącego na dodatkowe koszty w postaci kar umownych, o czym świadczy m.in. treść załączonych do wniosku umów o realizację przedmiotowych zadań, a także utratę uzyskanego dofinansowania zewnętrznego do prowadzonych inwestycji. Tym samym, wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, strona narażona będzie na powstanie szkody przekraczającej wysokość kwoty określonej w decyzji organu, której nie będzie w stanie zrekompensować nawet w wyniku ewentualnego zwrotu kwoty subwencji oświatowej. Sąd miał również na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie skarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.