V SAB/Wa 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K I na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie: merytorycznego rozpoznania wniosku o dofinansowanie projektu. oddala skargę W dniu 19 maja 2005 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek K.I. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", w ramach działania 2.4 "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności lub alternatywnych źródeł dochodów". Projekt dotyczył adaptacji budynku, zagospodarowania terenu i zakupu wyposażenia na potrzeby prowadzenia usług agroturystycznych. Analiza przeprowadzona w Biurze Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wykazała liczne braki wniosku, wobec czego pismem z dnia 9 marca 2006 r. wnioskodawca został wezwany do ich uzupełnienia. W wezwaniu wskazano w szczególności na uchybienia w samym wniosku o dofinansowanie, braki wymaganych załączników, w tym dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gospodarstwa, obejmujących całą jego powierzchnię (grunty własne i dzierżawione) oraz braki w kosztorysie inwestorskim i w ekonomicznym planie projektu. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku zgodnie z pismem z 9 marca 2006 r., a w szczególności niedostarczenie przez wnioskodawcę poprawionych kosztorysów inwestorskich na wnioskowany zakres robót budowlanych (dobudowa werandy i przebudowa garażu na kuchnio-jadalnię wraz z ociepleniem budynku), [...] Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia 13 kwietnia 2006 r. pozostawił wniosek K.I. bez rozpoznania. W odwołaniu od powyższego pisma wnioskodawca stwierdził, że jest ono niezgodne z faktami i ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 20 lipca 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powiadomił wnioskodawcę, że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wnioskodawca był uprzedzony przez Oddział Regionalny o konsekwencjach braku uzupełnień oraz niezachowania terminu do ich dostarczenia. W ostatnim dniu tego terminu – 21 marca 2006 r. wnioskodawca usunął co prawda cześć braków, jednak jego wniosek nadal pozostawał niekompletny. Stwierdzono bowiem braki w kosztorysie inwestorskim – m.in. brak tytułu projektu, brak podpisu wnioskodawcy, brak ogólnej charakterystyki obiektu wraz z parametrami, które określają wielkość robót budowlanych, wpływającymi na koszt tych robót, brak przedmiaru i obmiaru robót, brak kalkulacji sporządzonej metodą uproszczoną oraz brak tabeli elementów scalonych. Dodatkowo organ zauważył, że projekt nie może być dofinansowany z powodu braku zgodności z zakresem pomocy określonym w Uzupełnieniu SPO. Przedmiotowy projekt będzie bowiem realizowany w zakresie agroturystyki, a taka kategoria projektu może być wspierana wówczas, gdy jest realizowana w czynnym gospodarstwie w budynku mieszkalnym. Złożone przez wnioskodawcę dokumenty wyraźnie natomiast wskazują, że projekt miał być realizowany w budynku gospodarczym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. burmistrz L. wydał co prawda pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części tego budynku na pokoje gościnne, jednak nie jest to równoznaczne ze zmianą dotychczasowej kategorii budynku na mieszkalny. Decyzja ta pozostawiła budynek w kategorii budynków gospodarczych, a w takim budynku nie może być realizowany projekt z dofinansowaniem SPO w ramach działania 2.4 "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" w kategorii agroturystyka. Następnie Prezes ARiMR w piśmie z dnia 23 listopada 2006 r. skierowanym do wnioskodawcy wskazał, że podjął decyzję o przywróceniu wniosku nr OR16-61413-OR1600068/05 do ponownej weryfikacji. Jednocześnie w celu zapewnienia warunków maksymalnie bezstronnej weryfikacji Prezes ARiMR zaproponował zmianę Biura Obsługi Wniosków z [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na Biuro Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Pismem z dnia 24 listopada 2006 r. Departament Audytu i Kontroli ARiMR poinformował Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o przywróceniu wniosku beneficjenta do ponownej weryfikacji. Wobec powyższego [...] Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia 21 grudnia 2006 r. ponownie wezwał wnioskodawcę do dokonania uzupełnień wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W wezwaniu tym organ wskazał m.in., że zaświadczenie Starostwa Powiatowego w P. z 17 marca 2006 r. dotyczy zmiany sposobu użytkowania pokoju gościnnego na kuchnio-jadalnię w budynku usług agroturystycznych usytuowanego na działce nr [...], natomiast zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z 13 marca 2006 r. w zakresie wnioskowanej inwestycji dotyczyło zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia (garażu) w wolnostojącym budynku gospodarczym na kuchnio-jadalnię. Ponadto decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pokoje mieszkalne dotyczy budynku położonego na działce nr [...]. Na planie sytuacyjnym ("Mapa inwentaryzacji powykonawczej przyłączy kanalizacyjnego, wodnego, energetycznego" z 16-01-1997 r.) pod numerem [...] w L. występują natomiast działki nr [...] i [...]. Organ uznał zatem, że brak jest zgodności zakresu przedmiotowej inwestycji i zobowiązał beneficjenta do wyjaśnienia powyższych faktów oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, tj. tytułu prawnego do działki nr [...] (oryginał lub poświadczona notarialnie kserokopia) oraz dokumentu potwierdzającego zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania garażu na kuchnio-jadalnię wraz z informacją ze starostwa o braku sprzeciwu na właściwe działki i pomieszczenie (garaż). Wskazując na kolejne uchybienia organ stwierdził, że dostarczona dokumentacja techniczna dotyczy budowy tymczasowego budynku gospodarczego w L. przy ul. [...], przedmiotem wniosku jest natomiast inwestycja przy ul. [...]. Wnioskodawca został również wezwany do nadesłania poprawnych dokumentów na wnioskowany zakres robót budowlanych, tj. zgłoszenie (wraz z załącznikami) wykonania robót budowlanych dotyczące wykonania kuchnio-jadalni, ocieplenia budynku oraz wykonania werandy na działkach nr [...] i [...] wraz z zaświadczeniem starostwa o nie wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia. W przeciwnym razie wnioskodawca został zobowiązany do weryfikacji kosztorysu o części robót nie objęte prawidłowym zgłoszeniem robót budowlanych. Wskazano, iż dostarczone zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia, z dnia 07.04.2005r. dotyczyło nieistniejącej działki nr [...], również informacja Starostwa Powiatowego w P. z 14.04.2005r. dotyczyła ocieplenia ścian budynku na nieistniejącej działce [...]. Te zgłoszenia oraz zezwolenia zostały wydane w 2005r., tymczasem według dołączonego wypisu z Ksiąg Wieczystych dokonano już wówczas wykreślenia działki nr [...] o powierzchni [...] m², a wpisano działkę nr [...] o tej samej powierzchni. Wezwaniem z dnia 21 grudnia 2006 r. zobowiązano wnioskodawcę także do weryfikacji działalności, do której zakwalifikowano projekt. [...] Oddział Regionalny ARiMR wskazał bowiem, że zgodnie z regulacjami Uzupełnienia SPO agroturystyka występuje wówczas, gdy w budynku mieszkalnym znajduje się nie więcej niż pięć pokoi przeznaczonych na wynajem. Organ stwierdził również, że postępowanie wyjaśniające Departamentu Audytu i Kontroli w Centrali ARiMR podważyło ważność zaświadczenia Burmistrza L. znak BUA.7355/ZSU/01/06 z dnia 8 sierpnia 2006 r. i decyzji z [...] grudnia 2003 r. jako prawomocnej zgody na zmianę sposobu użytkowania i zmianę kategorii użytkowania na budynek mieszkalny. W związku z tym wezwano wnioskodawcę do dostarczenia prawomocnej decyzji potwierdzającej zmianę kategorii użytkowania budynku gospodarczego położonego na działkach [...] i [...] na budynek mieszkalny. W przeciwnym razie wnioskodawca został wezwany do poprawienia kategorii inwestycji na turystykę wiejską (PKD 55.23.Z) we wniosku i w ekonomicznym planie projektu wszędzie, gdzie opis taki się pojawia. Wnioskodawcę wezwano również do złożenia poprawnego kosztorysu na zagospodarowanie terenu, zakup wyposażenia do kuchnio-jadalni i pokoi, sprzęt rekreacyjny oraz do zweryfikowania poziomu cen w kosztorysie na werandę. Na koniec organ wymienił wymagające poprawienia uchybienia we wniosku o pomoc finansową i w ekonomicznym planie projektu. Pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia ze względu na to, iż nie został uzupełniony w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 21 grudnia 2006 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ wskazał, że wnioskodawca nie dostarczył: 1. potwierdzonej kopii zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dobudowie werandy, dociepleniu budynku, elewacji realizowanych na działce nr [...] i [...], 2. zaświadczenia wydanego przez Starostwo Powiatowe, że nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] i [...] lub oświadczenia, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, Starostwo Powiatowe nie wniosło sprzeciwu, 3. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do gospodarstwa rolnego w zakresie działki nr [...], dostarczono jedynie niepoświadczoną kopię, pierwszej strony umowy dzierżawy, 4. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania garażu na kuchnio-jadalnię oraz zaświadczenia Starostwa Powiatowego o braku sprzeciwu, na właściwe działki i pomieszczenie garażu. Dostarczone zaświadczenie z dnia 17 marca 2006 r. potwierdzało brak sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pokoju gościnnego w budynku usług agroturystycznych na działce nr [...] na kuchnio-jadalnię. Natomiast zakres projektu obejmuje przebudowę garażu na kuchnio-jadalnię znajdującą się w budynku gospodarczym położonym na działkach nr [...] i [...]. 5. organ wskazał również, że nie zweryfikowano rodzaju działalności, do której zakwalifikowano projekt we wniosku o pomoc finansową w ekonomicznym planie projektu. Wyjaśnił też, że zgodnie z wnioskiem o pomoc finansową projekt będzie realizowany w zakresie agroturystyki. Kategoria ta może być wspierana, gdy jest realizowana w budynku mieszkalnym. Wnioskodawca nie dostarczył natomiast decyzji stwierdzającej zmianę kategorii użytkowania budynku gospodarczego położonego na działkach [...] i [...] na budynek mieszkalny. W związku z powyższym [...] Oddział Regionalny ARiMR uznał ponadto, że projekt jest niezgodny z zakresem pomocy określonym w Uzupełnieniu SPO. W odwołaniu z dnia 2 lutego 2007 r. od ww. pisma [...] Oddziału Regionalnego ARiMR K.I. odnosząc się do jego kolejnych punktów stwierdził, że wszystkie wymienione w nich uchybienia są niezgodne z faktami i załącznikami, które dostarczył organowi w czasie prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR poinformował wnioskodawcę, że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi zasadami i procedurami wdrożeniowymi Sektorowego Programu Operacyjnego ogłoszonego w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. (Dz.U. nr 197, poz 2032) oraz Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz.U. nr 207, poz. 2117 z późn. zm.) weryfikacji podlega poprawnie wypełniony wniosek wraz z wymaganymi załącznikami. W przypadku nieprawidłowo wypełnionego lub niekompletnego wniosku, wnioskodawcy przysługuje możliwość jego uzupełnienia w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wezwania z ARiMR. Niedotrzymanie tego terminu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca pomimo wezwania z dnia 21 grudnia 2006 r. nie przedstawił kompletu wymaganych i wymienionych w tymże wezwaniu dokumentów. Niezależnie od powyższego Prezes ARiMR zauważył, że wnioskowany projekt nie może być dofinansowany z powodu braku zgodności z zakresem pomocy określonym w Uzupełnieniu SPO. Zgodnie z pkt 19.1 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zamierza realizować projekt w zakresie agroturystyki. Taka kategoria projektu może być wspierana wówczas, gdy jest realizowana w czynnym gospodarstwie rolnym, w budynku mieszkalnym. Tymczasem załączone do wniosku dokumenty wyraźnie wskazują, że projekt ma być realizowany w budynku gospodarczym. Jedynie cześć tego budynku – decyzją burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2003 r. – uzyskała pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania na pokoje gościnne. Decyzja ta nie zmieniła jednak dotychczasowej kategorii budynku. Budynek ten nadal pozostaje w kategorii budynków gospodarczych, a projekt w kategorii agroturystyka realizowany w takim budynku nie może być dofinansowany w ramach SPO w zakresie działania 2.4. Pismem z dnia 18 maja 2007 r. K.I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę dotyczącą "negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nr OR16-61413-OR1600068/05 decyzja z dnia [...].04.2007 r.". W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że argumentacja odmowy rozpatrzenia wniosku mija się z faktami wynikającymi ze zgromadzonych w aktach dokumentów – zaświadczeń, wyjaśnień i protokołów wizytacji gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie tej skargi. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że zaskarżone pismo nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zaprezentował argumentację zbieżną z przedstawioną w pismach z dnia 23 stycznia 2007 r. i 18 kwietnia 2007 r. Stwierdził, że nie można było stwierdzić kompletności i poprawności wniosku Skarżącego, gdyż nie dokonał on uzupełnienia wniosku o wszystkie brakujące dokumenty w wyznaczonym terminie. Skarżący nie dostarczył kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do gospodarstwa w zakresie działki [...], na której będzie realizowana inwestycja oraz kopii dokumentu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z zaświadczeniem, wydanym przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych lub oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 70/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt I SAB 133/99 i wyrok z 19 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 1056/99) poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest to czynność materialno - techniczna. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest w ogóle rozstrzygnięciem (aktem) administracyjnym, gdyż jest dokonaniem czynności nie powodujących żadnych skutków zarówno materialno-prawnych, jak i procesowych. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził następnie, że powyższe nie oznacza, iż strona postępowania jest w takiej sytuacji pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. Stronie takiej przysługuje bowiem prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu jej sprawy. Na ww. postanowienie strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a przez pominięcie przy badaniu dopuszczalności wniesienia skargi tego, czy nie zmierza ona do weryfikacji prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a zatem, czy nie jest ona de facto skarga na bezczynność, - art. 149 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, pomimo tego, że niezbędnym było zobowiązanie organu do dokonania czynności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku w wyznaczonym czasie. Uzasadniając powołane zarzuty kasator wskazał, że skarga miała za zadanie wywołać orzeczenie sądu administracyjnego co do prawidłowości braku podjęcia przez organ czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżący wobec poinformowania go o pozostawieniu jego sprawy bez rozpoznania zmierzał jednoznacznie do podważenia tej czynności. Brak działania organu powinien być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznany za bezczynność organu, a to z kolei nakazywało wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do dokonania w wyznaczonym czasie czynności zmierzających do rozpoznania wniosku K.I.. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 676/08 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący wskazywał na brak podstaw i niezasadność pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Domagał się podjęcia działań i rozpoznania złożonego wniosku. Jego skarga wniesiona do sądu administracyjnego jest więc w istocie skargą na bezczynność organu administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 13 maja 2009 r. skarga K.I. została zarejestrowana w repertorium SAB jako skarga na bezczynność Prezesa ARiMR w przedmiocie merytorycznego rozpoznania wniosku o dofinansowanie projektu. Pełnomocnik Prezesa ARiMR został natomiast wezwany do zajęcia stanowiska w tym zakresie w terminie 14 dni. W odpowiedzi pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżone pismo nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a zatem niedopuszczalne jest w tym zakresie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, Sąd I instancji związany jest na mocy art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Sąd wyższej instancji zwrócił uwagę, że skarga K.I. jest w istocie skargą na bezczynność organu w merytorycznym rozpoznaniu sprawy z jego wniosku z dnia 19 maja 2005r. o dofinansowanie realizacji projektu polegającego na adaptacji budynku i pomieszczeń, zagospodarowaniu terenu oraz zakupie wyposażenia na potrzeby prowadzenia usług agroturystycznych, w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", w ramach działania 2.4 "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności lub alternatywnych źródeł dochodów". Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypominać trzeba, iż dla instytucji dopłat przewidzianych w ramach dofinansowania z sektorowego programu operacyjnego dla rolników podstawę działania Państwa i ogólne ramy przyznawania pomocy wyznaczała ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 poz. 1206 z późn. zm.); dalej jako NPR. Określa ona strategię rozwoju regionalnego, która jest realizowana w ramach sektorowych, regionalnych, a także innych programów operacyjnych. Programy przewidziane w ustawie o NPR służą podnoszeniu poziomu ekonomicznego i gospodarczego w określonych regionach kraju lub sektorach gospodarki narodowej. Istota sektorowych i regionalnych programów operacyjnych sprowadza się do osiągnięcia celów gospodarczych przewidzianych w Narodowym Planie Rozwoju. Dla tych programów właściwy minister albo zarząd województwa przysługuje uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programu. Uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa ( art. 11 ust.5 ustawy). Warunki oraz tryb udzielania pomocy w ramach działania 2.4 zostały określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" (Dz. U nr 197 poz. 2032 z późn. zm), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. nr 207, poz. 2117 z późn. zm), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" [ Dz.U. Nr 285, poz. 2862— uchylone dn. 13.01.2007r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r uchylającym rozporządzenia w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U.2006.249.1836)], oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Ustawa o NPR oraz wymienione przepisy wykonawcze, mające zastosowanie w sprawie stanowią wytyczne dla realizacji celów Narodowego Planu Rozwoju. Określają one główne elementy procesu dofinansowania. W świetle tych wytycznych ubiegający się o dofinansowanie ze środków publicznych składa wniosek do odpowiedniej instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa ( art. 26 ust. 1 ustawy o NPR). Zgodnie z ust. 6 tego artykułu właściwe instytucje zarządzające dokonują wyboru projektów w ramach strategii wykorzystania Funduszu Spójności zgodnie z kierunkami i priorytetami Planu, a następnie przekazują je ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego celem przedłożenia Komisji Europejskiej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" ( dalej: Uzupełnienie Programu) wnioski o dofinansowanie realizacji projektu, w ramach m.in. działania 2.4. "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań albo alternatywnych źródeł dochodów" składa się w Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w Oddziale Regionalnym ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników oraz następnie ocenie merytorycznej – przede wszystkim pod względem zgodności z celami i zakresem pomocy dla danego działania. Dokumenty, które stanowią obligatoryjne załączniki do wniosku o dofinansowanie w ramach działania 2.4 zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" [ Dz.U. Nr 285, poz. 2862]. Zgodnie z przepisami Uzupełnienia Programu w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, Agencja w formie pisemnej, wzywa ubiegającego się o dofinansowane projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku nieuzupełnienia wniosku w terminie instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę ( § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. ) . Wniosek Skarżącego pozostawiono bez rozpoznania, gdyż mimo kilkukrotnego wzywania do jego uzupełnienia w dalszym ciągu brak było dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do gospodarstwa rolnego w zakresie działki 99, ponadto nie złożono dokumentu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na dobudowie werandy, dociepleniu budynku gospodarczego i wykonaniu elewacji realizowanych na działkach [...] i [...] wraz z zaświadczeniem właściwego Starostwa Powiatowego, że nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych lub oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych Starostwo nie wniosło sprzeciwu. Ten zakres braków wniosku wynikał z pisma z dnia 23 stycznia 2007r. [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz pisma z 18 kwietnia 2007r., w którym Prezes ARiMR podtrzymał to stanowisko, zarzuty o brakach wniosku w ww. zakresie podtrzymano również w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu należy przypomnieć, iż projekt, do którego wnioskodawca starał się o dofinansowanie dotyczył m.in. adaptacji budynku na potrzeby prowadzenia usług agroturystycznych i miał przebiegać w II etapach – pierwszy miał polegać m.in. na wybudowaniu werandy, a drugi przebudowie garażu na kuchnio – jadalnię. Budynek gospodarczy, w którym miały być wykonane ww. roboty budowlane jest położony na dwóch działkach, o numerach ewidencyjnych [...] i [...] ( odpis wniosku oraz "Mapa inwentaryzacji powykonawczej przyłączy kanalizacyjnego, wodnego, energetycznego" z 16.01.1997r. stanowiąca załącznik do wniosku – w aktach administracyjnych). Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. do wniosku wnioskodawca obowiązany jest dołączyć kopię dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy dofinansowanie, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub pracownika instytucji wdrażającej oraz – w przypadku, gdy projekt dotyczy robót budowlanych – jeśli nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wnioskodawca powinien dostarczyć kopię dokumentu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych, potwierdzoną przez ten organ, wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, lub kopię zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych (§4 pkt 1 ppkt 6 oraz ppkt 9 c). Jeśli chodzi o pierwszy brak, to należy wskazać, iż już w pierwszym piśmie kierowanym do K.I. o uzupełnienie braków z dn. 09.03.2006r., w pkt 3 opisano jakie dowody dokumentujące tytuł prawny do gospodarstwa i w jakiej formie ( kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez notariusza lub oryginały, które zostaną potwierdzone za zgodność przez pracownika ARiMR) powinny zostać dostarczone. Jednoznacznie wskazano, iż dokumenty mają obejmować całą powierzchnię gospodarstwa i mogą dotyczyć gruntów własnych i dzierżawionych. Następnie, po przywróceniu wniosku do ponownej weryfikacji, pismem z dnia 21.12.2006r. wezwano wnioskodawcę do dostarczenia brakujących dokumentów, w tym tytułu prawnego do działki [...] ( oryginał lub notarialnie poświadczona kopia), wskazując, że w przypadku umowy dzierżawy umowa nie może być krótsza, niż 5 lat od momentu wypłaty środków. Zwrócono uwagę, że dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty (zaśw. Starostwa Powiatowego z 17.06.2006r. i decyzja pozwolenia na użytkowanie części budynku gospodarczego na pokoje mieszkalne z [...].12.2003r.) dotyczą nieistniejącej już w ewidencji działki nr [...] oraz budynku położonego na działce [...], tymczasem jak wynika z dołączonego planu sytuacyjnego pod numerem [...] ( przedmiotem wniosku jest inwestycja przy [...]) w L. występują działki [...] i [...]. Należy stwierdzić, iż dostarczona przez wnioskodawcę w ramach uzupełnień – w dniu 17.01.2007r.- kserokopia pierwszej strony umowy dzierżawy działki nr [...] nie spełnia opisanych w §4 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. warunków. W tej sytuacji nieuzupełnienie braku formalnego wniosku – w zakresie wykazania tytułu prawnego do całej nieruchomości jest już wystarczającym powodem do pozostawienia wniosku, jako nie spełniającego warunków formalnych, bez rozpoznania. Drugim, zasadniczym powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania było niedostarczenie kopii dokumentu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych, potwierdzoną przez ten organ, wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, lub kopię zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. Już w pierwszym piśmie z 09.03.2006r., w którym proszono o szereg wyjaśnień m. in. jednoznaczne sprecyzowanie w którym budynku będą wykonywane prace objęte projektem, zwrócono się również o dostarczenie załączników do dołączonego do wniosku zgłoszenia z 07.04.2005r. ( w aktach administracyjnych k 113,114) m.in. w postaci szkiców, rysunków i projektu zagospodarowania działki. W piśmie organ wskazał też, że jeśli prace obejmujące przebudowę garażu na kuchnio – jadalnię nie zostały ujęte w ww. zgłoszeniu wnioskodawca winien dostarczyć zgłoszenie robót obejmujących ten zakres prac, lub dokument poświadczający, że takie zgłoszenie nie jest wymagane. W pkt. 11- tym pisma wskazano na brak zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych lub stosownego oświadczenia w – cy. W kolejnym piśmie wzywającym do uzupełnienia braków - z 21.12.2006r., jak już wyżej wskazano, organ podkreślił brak zgodności dostarczonych dokumentów dotyczących robót budowlanych na działce [...], z zakresem inwestycji objętej projektem, która miała być realizowana na posesji przy ul [...], gdzie występują działki [...] i [...]. Wobec tego wezwano wnioskodawcę do dostarczenia właściwych, poprawnych dokumentów na wnioskowany zakres robót budowlanych dotyczących wykonania kuchnio – jadalni, ocieplenia budynku oraz wykonania werandy na działkach nr [...] i [...] wraz z zaświadczeniem starostwa o nie wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia. Należy stwierdzić, że wezwania organu do wnioskodawcy były jasne i wyczerpujące, podkreślały konieczność dostarczenia dokumentów dotyczących zgłoszenia robót budowlanych zgodnych z wnioskowanym zakresem inwestycji w projekcie. Jednak wnioskodawca również w tym zakresie nie dokonał wymaganych uzupełnień. Żadne z zaświadczeń, na które powoływał się wnioskodawca w piśmie z 02.07.2007r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji z [...].01.2007r." , nie dotyczyło zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych objętych projektem na działkach [...] i [...] . Nie dostarczono również zaświadczenia starostwa o braku sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych na działkach [...] i [...] lub stosownego oświadczenia w – cy. Dwa zaświadczenia, na które powoływał się K. I. w piśmie z 02.07.2007r. tzn. z dn.17.03.2006r. i 03.01.2007r.( znajdujące się na k 117 i 122 akt administracyjnych) nie dotyczyły braku sprzeciwu na zakres robót budowlanych zgodnych z projektem, w szczególności przebudowy garażu na kuchnio – jadalnię, lecz braku sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania pokoju gościnnego w budynku usług agroturystycznych na działce 98 na kuchnio - jadalnię. Z tych też powodów ocena dokonana przez organ w piśmie z 23.01.2007r. również i w tym punkcie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r.( §4 pkt 1 ppkt 9c ). Zdaniem sądu przekraczała natomiast zakres weryfikacji formalnej wniosku ocena dokonana przez organ, iż projekt jest niezgodny z zakresem pomocy określonym w uzupełnieniu SPO. Zgodnie z cyt. wcześniej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" dopiero po przejściu oceny formalnej, wniosek podlega ocenie merytorycznej, w ramach której bada się zgodność projektu z celami oraz zakresem pomocy określonymi dla danego działania. Ocena projektu dokonana pod tym kątem na etapie weryfikacji formalnej była zatem przedwczesna. Uchybienie to nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek został słusznie pozostawiony bez rozpoznania, ze względu na nieuzupełnienie jego braków formalnych w terminie. Pozostawienia wniosku bez rozpoznania było zatem zgodne z prawem - §8 ust. 2 w zw. z §4 pkt 1 ppkt 6 oraz ppkt 9 c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. Dlatego też skarga na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dn. 19.08.2005r. o dofinansowanie projektu jako pozbawiona podstaw, na podstawie art.151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.