V SAB/Wa 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P., F. P. na bezczynność Burmistrza Miasta G. w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: odrzucić skargę. H. P. i F. P. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ"). Stan faktyczny sprawy prezentuje się następująco. Wobec skarżących prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z nieuiszczeniem przez nich należności z tytułu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Powyższa opłata ustalona została skarżącym decyzją Burmistrza Miasta G. z [...] października 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Zgodnie z treścią porozumienia z [...] lutego 2013 r. zawartego pomiędzy skarżącymi a organem kwota należności głównej wynikająca z decyzji o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej – 16.646,60 zł została rozłożona na pięć rat płatnych co roku. W wyniku nieuiszczenia czwartej raty zgodnie z treścią § 3 ww. porozumienia, pozostała część zadłużenia stała się natychmiast wymagalna, wobec czego organ pismem z [...] lipca 2016 r. skierował do skarżących upomnienie nr [...] wzywając do uregulowania należności z tytułu raty [...] wraz z odsetkami w łącznej kwocie 5137,40 zł. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza o "spowodowanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekwowania raty opłaty adiacenckiej w kwocie 5.137,40 zł". Jako podstawę wniosku wskazali art. 35a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") i wskazali, że kwestionują ww. należność i wystąpią z powództwem do sądu o rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie. Również [...] sierpnia 2016 r. organ wystawił wobec skarżących tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę [...] zł. (czwarta i piąta rata opłaty adiacenckiej). W odpowiedzi na pismo skarżących organ pismem z [...] sierpnia 2016 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego spłaty zadłużenia w opłacie adiacenckiej wskazując na brak ku temu podstawy prawnej. Pismem z [...] września 2016 r. skarżący wskazując za podstawę art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wezwali Burmistrza do wykonania czynności nakazanej prawem, określonej w art. 35a u.p.e.a., tj. do zawiadomienia organu egzekucyjnego o wniesieniu przez skarżących do Sądu Rejonowego w G. powództwa kwestionującego wysokość należności i wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Następnie [...] stycznia 2017 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Miasta G. W treści skargi skarżący wnieśli o nakazanie organowi zawiadomienia Urzędu Skarbowego w G. o wniesionym do Sądu Rejonowego w G. powództwie, kwestionującym istnienie egzekwowanej należności i żądania przez Burmistrza od Urzędu Skarbowego wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Urząd Skarbowy na wniosek Burmistrza. Nakazanie Burmistrzowi niewykonywania czynności sprzecznych z czynnością nakazaną prawem, o którym mowa pkt 1 do czasu prawomocnego zakończenia sporu sądowego w sprawie zarzutów egzekucyjnych. W piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. skarżący precyzując zakres skargi wskazali, że jest to skarga na niewykonanie czynności nakazanej prawem wynikającej z art. 35a u.p.e.a. Podnieśli, że organ zaniedbał obowiązku zawiadomienia Urzędu Skarbowego w G. o wniesionym przez nich powództwie do sądu i nie zażądał wstrzymania wszczętego wobec nich postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G., działającego jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w związku z nieuiszczeniem przez strony należności wynikającej z opłaty adiacenckiej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż skarżący jako podstawę prawną wniesienia przedmiotowej skargi wskazali art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący podkreślili, że Burmistrz nie wykonał czynności nakazanej prawem, tj. nie powiadomił organu egzekucyjnego o wniesieniu przez skarżących powództwa do sądu powszechnego dotyczącego egzekwowanej należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Tym samym, zdaniem stron, organ naruszył treść art. 35 a u.p.e.a., z którego wynika powyższy obowiązek. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie w dwóch różnych sytuacjach. Pierwsza z nich to bezczynność organu gminy polegająca na niewykonaniu czynności nakazanych przez prawo. Druga zaś dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich i nie ma bezpośredniego związku z ochroną przed bezczynnością. Określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W zakres czynności, o jakich mowa w tym przepisie, wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem (tak: A. Matan Komentarz do art. 101a u.s.g., LEX 2016). Skarga na bezczynność kierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101a u.s.g., dotyczyć musi zatem bezczynności organu gminy w wykonaniu nakazanej prawem czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż skarga wniesiona w oparciu o art. 101a u.s.g. dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń. W niniejszej sprawie skarżący wskazują, iż bezczynność organu wnika z braku podjęcia czynności w postaci zawiadomienia organu egzekucyjnego o wystąpieniu przez zobowiązanych z powództwem do sądu powszechnego kwestionującym istnienie lub wysokość egzekwowanej wobec nich należności z tytułu opłaty adiacenckiej, a także związany z tym brak zażądania od organu egzekucyjnego wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu ww. obowiązek wierzyciela wynikający z treści w art. 35a u.p.e.a, nie może zostać uznany za czynność z zakresu administracji publicznej, której niedopełnienie daje stronie uprawnienie do wystąpienia ze skargą na bezczynność na podstawie art. 101a u.s.g. Czynność wymagana od wierzyciela na podstawie art. 35a u.p.e.a. nie jest bezpośrednio związana z działalnością Burmistrza jako organu gminy wykonywaną w zakresie administracji publicznej. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie Burmistrz wydał w stosunku do skarżących decyzję z [...] października 2011 r. nr [...] i ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie jest to przejaw jego działalności w zakresie administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, iż skarżący nie wywiązali się z obowiązku uregulowania przedmiotowej opłaty, a wobec nich wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, w którym również bierze udział Burmistrz. Jednakże w postepowaniu egzekucyjnym nie działa on w roli organu wykonawczego gminy realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, ale w oparciu o kompetencje wynikające z ustawy o egzekucji administracyjnej w administracji, występuje w charakterze wierzyciela egzekwowanej należności. Pełni on zatem w tym wypadku jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go jednak od obowiązku podejmowania określonych ustawą działań w celu zaspokojenia należności. W ocenie Sądu nie sposób jednak uznać, ażeby czynność w postaci powiadomienia organu egzekucyjnego przez wierzyciela o wniesieniu przez zobowiązanego powództwa do sądu powszechnego mieściła się w zakresie podejmowanych przez Burmistrza czynności z zakresu administracji publicznej, których niewykonanie daje podstawę do wniesienia skargi zgodnie z art. 101a u.s.g. Należy zauważyć, iż ustawa jako adresata obowiązku wskazanego w art. 35a u.p.e.a. wymienia właśnie wierzyciela, nie zaś organ gminy, co poddaje w wątpliwość skuteczność powoływania się na treść tego przepisu jako podstawę do wniesienia skargi na niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem. Podkreślenia wymaga, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji definiuje wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Definicja ta została doprecyzowana w art. 5 u.p.e.a. zawierającym katalog podmiotów uprawnionych do żądania wykonania przewidzianych w ustawie (art. 2 u.p.e.a.) obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Wierzycielem może być zatem zarówno organ administracji publicznej (państwowy lub samorządowy) jak również państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna. Katalog podmiotów, które mogą występować w postępowaniu egzekucyjnym w roli wierzyciela nie ogranicza się zatem tylko do organów gminy, czy nawet szerszej organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy zatem zauważyć, że w sytuacji gdyby w roli wierzyciela wystąpiłby organ państwowy (np. minister), zobowiązany pozbawiony byłby uprawnienia do wniesienia skargi na jego bezczynność, bowiem brak jest w polskim porządku prawnym analogicznej do art. 101a u.s.g. regulacji obejmującej swym zakresem działalność organów państwa. Powyższe wskazywałoby na niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie przewidzianych prawem możliwości zaskarżenia tożsamych rodzajowo czynności (lub bezczynności), uzależniając dopuszczalność wniesienia skargi od kategorii podmiotu, który w danym postępowaniu egzekucyjnym występuje w charakterze wierzyciela. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 101a u.s.g. stanowi podstawę do wystąpienia przez strony ze skargą na brak podjęcia przez wierzyciela czynności, w postaci powiadomienia organu egzekucyjnego o złożonych pozwie do sądu powszechnego. Należy również podkreślić, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje różnorodne środki zaskarżenia czynności podejmowanych przez podmioty uczestniczące w tym postępowaniu. Co istotne, w odniesieniu do wierzyciela, zaskarżalne są jednak tylko postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów (na które przysługuje zażalenie – art. 34 § 2 u.p.e.a.) oraz bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku podlegającego wykonaniu w drodze egzekucji (art. 6 § 1 i § 1a u.p.e.a.). Ustawodawca nie przewidział więc środków zaskarżenia w odniesieniu do innych czynności podejmowanych przez wierzyciela, czy też jego bezczynności w toku postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu poszukiwanie w ustawie o samorządzie gminnym podstawy prawnej umożliwiającej zaskarżenie niezaskarżalnych przepisami u.p.e.a. przypadków zachowania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym uznać należało za nieprawidłowe. Konsekwencją bowiem uznania za zasadną argumentacji skarżących, że art. 101a u.s.g. stanowi prawidłową podstawę do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, byłoby przyjęcie, że na podstawie ww. przepisu strony mogłyby zaskarżyć do sądu administracyjnego każde działanie lub bezczynność wierzyciela, niezgodne z wolą zobowiązanych, korzystając z faktu, że jako wierzyciel w sprawie występuje organ wykonawczy gminy, do którego stosuje przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 101a u.s.g. Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest również fakt, że zgodnie z art.101a ust. 2 u.s.g. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Procesowa czynność określona w art. 35a u.p.e.a., czyli powiadomienie organu egzekucyjnego o wniesionym przez strony powództwie, jako element toczącego się postępowania egzekucyjnego, nie leży jednak w kompetencjach wojewody wynikających z zakresu jego nadzoru nad działalnością gminną uregulowanego w u.s.g. oraz w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.). Tym samym, w sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi Sąd nie mógłby skorzystać ze wskazanej wyżej regulacji. Zdaniem Sądu również powyższe argumenty wskazują na prawidłowość stanowiska w zakresie niedopuszczalność wniesienia skargi na czynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o art. 101 u.s.g. Podstawy prawnej umożliwiającej stronom wniesienie przedmiotowej skargi nie sposób wyprowadzić również z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postepowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z uwagi na przedmiot niniejszej skargi jako ewentualną podstawę prawną do jej wniesienia należało rozważyć art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a., umożliwiający wniesienie skargi na bezczynność w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu czynność organu, której niewykonanie skutkowało wniesieniem przedmiotowej skargi, o czym była już mowa wyżej, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ponadto nie sposób uznać, iż art. 35a u.p.e.a. przyznaje skarżącym prawa bądź też nakłada na nich obowiązki. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że powyższy przepis nakazuje wierzycielowi powiadomienie organu egzekucyjnego o wniesionym przez zobowiązanego pozwie do sądu powszechnego dotyczącym należności wobec której prowadzona jest egzekucja administracyjna. Wierzyciel nie decyduje zatem o ewentualnym wstrzymaniu egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego. Jego obowiązek wynikający z art. 35a u.p.e.a. ogranicza się bowiem jedynie do powiadomienia organu egzekucyjnego i zażądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Z powyższego przepisu nie sposób więc wyprowadzić żadnego uprawnienia przysługującego stronom, jako zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym. Czynność wierzyciela określona w art. 35a u.p.e.a. w postaci zawiadomienia organu egzekucyjnego nie wstrzymuje bowiem egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego. Ma ona charakter wyłącznie procesowy – jest jedynie elementem procedury zmierzającej do wstrzymania postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż również na tej podstawie stronom przysługiwałaby skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko wydaje się być również zgodne z oceną skarżących, którzy jako podstawę swej skargi wskazali bowiem art. 101a u.s.g., a nie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na marginesie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie strony domagały się podjęcia przez wierzyciela działania określonego w art. 35a u.p.e.a. wskazując, iż skierowały pozew do Sądu Rejonowego w G. kwestionując istnienie należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Powyższa sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt [...] jest jeszcze w toku, jednakże mając na uwadze aktualne poglądy doktryny podkreślenia wymaga, że opłata adiacencka jest należnością o charakterze publicznoprawnym (por. np. M. Gdesz, Opłata adiacencka – jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości, Finanse Komunalne 2004 Nr 10 s. 24; M. Szewczyk [w:] M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX 2012). W związku z powyższym obowiązku jej zapłaty nie można kwestionować na drodze powództwa cywilnego, co w konsekwencji powoduje, iż niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 35a u.p.e.a., który odnosi się jedynie do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, które w drodze wyjątku mogą być egzekwowane na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji (por. C. Kulesza Komentarz do art. 35a u.p.e.a., LEX 2015). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.