V SAB/Wa 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Anna Wesołowska (spr.), Protokolant - ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. 1. Stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., W. S. (Skarżący) zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] maja 2011 r., o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wobec jego majątku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2013r., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Finansów. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., Minister Finansów przedłużył termin załatwienia ww. zażalenia do dnia [...] września 2013 r. z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] października 2013r., Skarżący wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie ww. zażalenia z dnia [...] kwietnia 2013r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r., Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów. W skardze zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013r., o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, od daty doręczenia aktu organowi, o zobowiązanie Ministra Finansów do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, a jeśli tak, to o ukaranie organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywną w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., Minister Finansów rozpoznał zażalenie Skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne uznając, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż Minister Finansów wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. postanowienie, a tym samym zakończył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. "o stwierdzenie nieważności decyzji". W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 872/14 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że podjęcie czynności przez organ nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku stwierdzającego przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L., zwanego dalej Dyrektorem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jednak wydanie przez organ rozstrzygnięcie w sprawie obligowało to Sąd umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) przepis art. 3 § 2 i art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – do takich właśnie postępowań należy niniejsza sprawa wszczęta skargą złożoną w dniu 30 grudnia 2013 r. Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Minister Finansów prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia zażalenia Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i rozpoznając je dopiero w grudniu 2013 r. Od momentu wniesienia zażalenia tj. od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia jego rozpoznania przez Ministra Finansów tj. do dnia [...] grudnia 2013 r. minęło 8 miesięcy. Ponadto, zażalenie zostało rozpoznane przez organ dopiero wskutek wniesionej przez Skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Takie działanie organu jest niewątpliwie niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z art. 12, 35 i 36 kpa. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Sąd badając postępowanie administracyjne uznał, że przewlekłość prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania, chociaż naganna, nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Zauważyć należy, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Jednak za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 353/11; WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/11; https://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie z zestawienia daty wniesienia przez Skarżącego zażalenia do organu, (tj. dnia [...] kwietnia 2013 r.) z datą jego rozpoznania przez organ, (tj. dnia [...] grudnia 2013 r.) bezspornie wynika, że upłynęło 8 miesięcy do dnia, w którym organ rozpoznał sprawę. Ustawowe terminy o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (miesiąc, a w sprawie szczególnie skomplikowanej nie później niż dwa miesiące), niewątpliwie zostały przez organ przekroczone. Zauważyć jednak należy, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. wpływ miała konieczność dokonania przez organ wnikliwej analizy okoliczności faktycznych i prawnych, o czym Skarżący poinformowany został pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Organ zawiadomił także Skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] września 2013 r. Ponadto, sprawa prowadzona była przez organ w trybie nadzwyczajnym, a dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L. Inspektorat w K., z tytułu zaległości w płatności przez Skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzenia postępowania oraz charakter sprawy Sąd uznał, że pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa. przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Skoro w niniejszej sprawie organ rozpoznał zażalenie i wydał postanowienie, to sąd nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji. W sytuacji wydania przez organ decyzji lub postanowienia w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Z tego względu, Sąd w pkt 3 sentencji wyroku umorzył postępowanie. Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącego objętych punktami 7-10 pisma z dnia [...] września 2015 r. wskazać należy, że zarządzeniem z dnia [...] września Skarżący został poinformowany, że akta spraw sądowych zarejestrowanych pod wymienionymi przez Skarżącego sygnaturami są sądowi znane z urzędu a jeżeli Skarżący domaga się dołączenia dokumentów wymienionych w punktach 7-10 pisma, winien je nadesłać do sądu. Wobec nie nadesłania powyższych dokumentów do sądu przez Skarżącego sąd oddalił złożony przez niego wniosek dowodowy. Sąd nie uwzględnił również wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. o udział Prokuratora, gdyż z uzasadnienia wniosku wynika, że niezbędność udziału Prokuratora Skarżący upatruje w wydawaniu przez organy oraz Sąd rozstrzygnięć na podstawie sfałszowanych dokumentów, gdyż niniejsza sprawa nie dotyczy tych kwestii. Zdaniem Skarżącego, do chwili obecnej nie zostały mu doręczone dokumenty wymagane przepisami ustawy, w których to funkcjonariusze publiczni poświadczyli nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena czy organ prowadził sprawę w sposób przewlekły, a nie kwestia oceny wiarygodności dokumentów, czy złożonych przez funkcjonariuszy publicznych oświadczeń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.