V SAB/Wa 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłość postępowania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania zażalenia; 1. stwierdza, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prowadził postępowanie zakończone postanowieniem z [...] września 2016 r [...] w sposób przewlekły; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego; 3. przyznać od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. oddala skargę w pozostałej części. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. C. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") z [...] lipca 2015 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2014 r. Sąd, na podstawie akt niniejszej sprawy oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, ustalił następujący stan faktyczny: Skarżący nadał 22 lipca 2015 r. w polskim urzędzie pocztowym zażalenie z 21 lipca 2015 r. na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2014 r. Zażalenie wpłynęło do PFRON 27 lipca 2015 r., a przekazane zostało Ministrowi i zadekretowane na wyznaczonego pracownika 31 lipca 2015 r. W tym samym dniu pracownik otrzymał akta sprawy. Po zweryfikowaniu akt okazało się, że nie były one kompletne. Pismem z 10 sierpnia 2015 r. wystąpiono o uzupełnienie akt o zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi pismem z 18 sierpnia 2015 r. PFRON poinformował, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia i po jego otrzymaniu zostanie ono niezwłocznie przesłane do Ministra. Wobec braku otrzymania dokumentu, pismem z 4 listopada 2015 r. ponownie wezwano PFRON o nadesłanie zwrotnego potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia. PFRON przekazał ten dokument dopiero przy piśmie z 9 listopada 2015 r. Kolejną czynność w sprawie podjęto dopiero 12 maja 2016 r., kiedy to pismem z tego dnia działające przy Ministrze Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Biuro") poinformowało Stronę - w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym - o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów, na które Skarżący odpowiedział pismem datowanym na 3 czerwca 2015 r. Jednocześnie pismami z 12 maja 2016 r. oraz 26 lipca 2016 r. Biuro wezwało PFRON do uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności 26 lipca 2016 r. zwrócono się o nadesłanie nagrań wraz ze stenogramami rozmów telefonicznych prowadzonych 30 lipca 2014 r., 14 sierpnia 2014 r., 29 sierpnia 2014 r. i 11 września 2014 r. przez Skarżącego z pracownikami PFRON, na które powoływał się już w treści odwołania z 21 lipca 2015 r. Pismem z 26 lipca 2016 r. (data wpływu do Ministra 1 sierpnia 2016 r.) Skarżący skierował do Ministra skargę na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania, będące w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 k.p.a., na które Biuro odpowiedziało pismem z 4 sierpnia 2016 r. W związku z dosłaniem przez PFRON - przy piśmie z 2 sierpnia 2016 r. - dokumentów, z którymi Skarżący nie miał możliwości wcześniejszego zapoznania się, kolejnym pismem z 4 sierpnia 2016 r. – ponownie poinformowało Stronę o przysługującym jej prawie do przejrzenia materiału dowodowego i wypowiedzenia się w sprawie. Postanowieniem z [...] września 2016 r. (odebranym przez Skarżącego 16 września 2016 r.) Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wcześniej, bo 26 sierpnia 2016 r., Skarżący skierował za pośrednictwem Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność/przewlekłość w niniejszym postępowaniu. Zarzucił Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc jednocześnie o: 1. zobowiązanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1169) w związku z art. 149 p.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6, 5. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dodatkowo wskazał, że w odpowiedzi na wskazujące na przewlekłość niniejszego postępowania pismo z 26 lipca 2016 r. Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie wypowiedziało się co do zasadności podniesionych zarzutów, a jedynie poinformowało o dalszym prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zauważył, że wpływ skargi do organu nie powoduje przerwania biegu wszczętych procedur administracyjnych. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do Ministra 1 sierpnia 2016 r., czyli po wystąpieniu przez do PFRON o ponowne uzupełnienie materiału dowodowego. Organ był zobowiązany do rozpatrzenia nowych materiałów dowodowych oraz ponownego poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem postanowienia, o czym strona była na bieżąco informowana pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Podkreślił, że postępowanie będące przedmiotem skargi na bezczynność zostało zakończone wydaniem postanowienia z [...] września 2016 r. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 i 2 Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu. Skoro w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, organ wydał postanowienie oraz dostarczył je stronie i tym samym zakończył postępowanie, które było przedmiotem skargi, to postępowanie sądowe dotyczące bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (w tym zakresie powołał się na prawomocny wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2015 r. sygn.. akt II SAB/Wa 1007/14). Minister uznał, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Wyjaśnił, że sprawy wpływające do Wydziału Postępowań Administracyjnych Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej charakteryzuje wysoki stopień skomplikowania. Zakres zagadnień, które rozpatrują pracownicy wydziału obejmuje 30 różnych postępowań, rozstrzyganych w oparciu o 4 kodeksy oraz kilkadziesiąt innych aktów normatywnych zarówno krajowych jak i wspólnotowych. Od 1 sierpnia 2015 r. do końca lipca 2016 r. do Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych wpłynęły 1474 sprawy. Rozpatrujący sprawy pracownicy Biura mają także obowiązek rozpatrywania skarg złożonych na rozstrzygnięcia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do WSA w Warszawie (230), przygotowywania akt dla Sądu oraz uczestniczenia w rozprawach sądowych (146), w tym na rozprawach w oddziale zamiejscowym WSA w Radomiu. Podkreślono, że od sierpnia 2015 r. do marca 2016 r. merytorycznym rozpatrywaniem spraw zajmowało się 9 osób (8,5 etatu), natomiast od maja 2016 r. do chwili obecnej liczba ta wzrosła i wynosi 11 osób (10,5 etatu). Opóźnienie w rozstrzygnięciu postępowaniu nie było więc spowodowane zaniedbaniem organu. Po upływie terminów określonych przepisami prawa na dopełnienie niezbędnych procedur administracyjnych, w przedmiotowej sprawie bezzwłocznie wydane zostało postanowienie kończące postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest wcześniejsze wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu w trybie art. 37 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., został przez Stronę spełniony. Skarżący pismem z 26 lipca 2016 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do istoty sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej są przy tym zobowiązane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynności. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Przepis ten nakłada natomiast na Sąd, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzekając w tej kategorii spraw Sąd kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Wypada jednakże zauważyć, że badana na gruncie niniejszego postępowania sądowego przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie podjął dalszych czynności procesowych w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie przez organ czynności procesowych podlega bowiem ocenie odnośnie do ustania stanu ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi decydującej podstawy do nieuwzględnienia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ bądź do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. Tym samym Sąd nie znajduje podstaw do uznania niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego za przedmiotowe i do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można więc mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z opisanych już realiów sprawy wynika, że zażalenie Skarżącego wpłynęło do właściwego organu – Prezesa Zarządu PFRON - 27 lipca 2015 r. Tymczasem Minister otrzymał kompletne akta sprawy (wraz z dowodem doręczenia Stronie zaskarżonego postanowienia) dopiero 9 listopada 2015 r. Kolejne czynności w sprawie podjęto przy tym dopiero 12 maja 2016 r., kiedy to m. in. wezwano PFRON do uzupełnienia materiału dowodowego. Czynność taką powtórzono następnie 26 lipca 2016 r., kiedy zwrócono się o nadesłanie nagrań wraz ze stenogramami rozmów telefonicznych prowadzonych 30 lipca 2014 r., 14 sierpnia 2014 r., 29 sierpnia 2014 r. i 11 września 2014 r. przez Stronę z pracownikami PFRON. Istotne przy tym, że o dowody te zwrócono się dopiero 26 lipca 2014 r., pomimo że Skarżący powoływał się na nie już w treści odwołania z 21 lipca 2015 r. Tymczasem Minister już od 9 listopada 2015 r. miał świadomość, tego że odwołanie zostało wniesione prawidłowo i zobligowany był do terminowego podejmowania czynności. Co istotne postanowieniem z [...] września 2016 r. (odebranym przez Skarżącego 16 września 2016 r.) Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu PFRON, co czyni bezprzedmiotowym wniosek skargi o zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. W tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych przepisach wcześniejszych paragrafów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie od tego, opisana wcześniej sekwencja zdarzeń sprawia, że Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego przez Ministra postępowania odowławczego. Kłopoty organizacyjne związane z liczbą rozpoznawanych spraw i zatrudnionych nad ich rozpatrzeniem osób nie są przy tym okolicznościami, które ekskulpują Ministra i uwalniają go od konsekwencji przewlekłego prowadzenie postępowania. Mogą być istotne z punktu widzenia badania ewentualnego zawinienia poszczególnych pracowników, co jednak wbrew oczekiwaniom Skarżącego, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wniosek skargi o ukaranie dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie stoi poza ramami, które wyznacza art. 149 p.p.s.a. i choćby z tej przyczyny nie mógł zostać uwzględniony. W tej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W opisanej wcześniej sytuacji należało jednak uwzględnić skargę w innym zakresie i orzec zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W niniejszej sprawie natomiast, choć znacznie przekroczony został termin załatwienia sprawy, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy też braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu odwołania przez Skarżącego, Minister podejmował działania w celu jego rozpoznania, których łączna długość wynikała w dużej mierze z okoliczności wskazanych w art. art. 35 § 5 k.p.a. W treści odpowiedzi na skargę Minister szczegółowo opisał kolejność podejmowanych działań w sprawie oraz także obiektywne przyczyny podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie dopiero 6 września 2016 r., Odnosząc się natomiast do wniosku o wymierzenie organowi grzywny wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając m.in. skargę na przewlekłość może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że oba wymienione rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości w działaniu organu. Zdaniem Sądu w realiach sprawy sam fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania Ministra będzie wystarczająco oddziaływał mobilizująco i prewencyjnie, i nie jest niezbędne dodatkowe wymierzanie grzywny. W tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast przyznanie z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżącemu od Ministra 2.000 zł tytułem sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny i związane jest z istotnym przedłużeniem zakończenia postępowania głównego związanego z wnioskiem Strony o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2014 r. Wypłata zasądzonej kwoty kompensować będzie Stronie niedogodności wynikające z długotrwałego rozpoznawania środka odwoławczego w kwestii wpadkowej, wstrzymującej rozpoznanie sprawy głównej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.