V SAB/Wa 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę M. sp. z o.o. z siedziba w R. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) w ramach Programu [...] złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie wniosek wstępny o dofinansowanie projektu, któremu nadano nr [...]. Wniosek został odrzucony z powodu braku innowacyjności. Spółka, nie godząc się z powyższą oceną projektu, wniosła o jego ponowne poddanie ocenie przez innych recenzentów. Pismem z [...] września 2011 r. Koordynator Projektu poinformował spółkę o odrzuceniu wniosku o ponowne rozpatrzenie projektu. Strona skierowała do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odwołanie z 22 września 2011 r. od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o odrzuceniu wniosku wstępnego o dofinansowanie projektu. Po przekazaniu ww. odwołania Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej także: KOR NCBiR, organ) jako organowi właściwemu, 26 stycznia 2012 r. wydała została na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1788; dalej: ustawa o NCBiR), decyzja w sprawie odmowy przyznania spółce środków finansowych. Stała się ona przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie decyzji KOR NCBiR z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2013 r. sygn. V SA/Wa 868/12 Sąd uchylił decyzję Komisji. Natomiast skarga kasacyjna organu od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2014 r. sygn. II GSK 1075/13. Odpis prawomocnego wyroku oraz akta sprawy zostały do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju przekazane 26 listopada 2014 r. Pismem datowanym na 29 grudnia 2014 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania z 22 września 2011 r., wskazując, że wyroki sądu, uchylające wcześniejszą decyzję KOR NCBiR wydaną wyniku rozpatrzenia odwołania, stały się prawomocne w dniu 27 sierpnia 2014 r., zatem organ pozostaje w przewlekłości. Pismem z 30 grudnia 2014 r. KOR NCBiR poinformowało Stronę, że zgodnie z art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§2). Ponieważ akta zostały z NSA zwrócone w dniu 26 listopada 2014 r., zdaniem organu 3-miesięczny termin wyznaczony do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg 27 listopada 2015 r. i w związku z tym nieprawidłowe jest stanowisko, wedle którego pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na powyższe stanowisko Strona w piśmie z 7 stycznia 2015 r. wskazała, że termin 3 miesięcy na rozpatrzenie odwołania, wynikający z ustawy o NCBiR nie może zostać w żaden sposób przedłużony, a wyroki uchylające prawomocną decyzję stały się prawomocne w dniu 27 sierpnia 2014 r. a zatem termin na wydanie decyzji przez organ już upłynął. W dniu [...] lutego 2015 r. została przez KOR NCBiR wydana decyzja nr [...], odmawiająca przyznania Stronie środków finansowych. Dziewiętnastego marca 2015 r. do KOR NCBiR wpłynęła skarga Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w kwestii rozpatrzenia odwołania z 22 września 2011 r. W skardze wniesiono o nakazanie niezwłocznego załatwienia sprawy oraz nałożenie grzywny na organ. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że pomimo upływu nie tylko terminu 3 miesięcy od daty wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także upływu 3 miesięcy od daty wskazanej przez organ administracji w piśmie z 30 grudnia 2014 r. w sprawie w dalszym ciągu nie została wydana decyzja. Dwudziestego siódmego marca 2015 r. została wysłana do Skarżącej ww. decyzja z [...] lutego 2015 r. Odebrano ją 31 marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę datowanej na 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, alternatywnie o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Argumentując powyższe, wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformowano Skarżącą, że termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg od dnia zwrotu przez Sąd akt sprawy do organu. Jednocześnie wskazano, że uchwałą nr [...] KOR NCBiR z [...] stycznia 2015 r. zwrócono się o powołanie eksperta do oceny zarzutów przedmiotowego odwołania. Następnie po przeprowadzeniu tej oceny [...] lutego 2015 r. wydano decyzję nr [...]. Pełnomocnik organu wskazał, że Skarżąca odebrała decyzję 31 marca 2015 r. Zatem w związku z wydaniem decyzji, będącej wynikiem rozpatrzenia odwołania, skarga w przedmiocie bezczynności organu stała się bezprzedmiotowa i postępowanie sądowe należy umorzyć. Wniosek o odrzucenie skargi uargumentowano natomiast faktem niedotrzymania terminu do jej wniesienia. Powołując się na art. 53 p.p.s.a. zaznaczono, że wobec doręczenia Skarżącej 7 stycznia 2015 r. odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin na wniesienie skargi upływał 6 lutego 2015 r. W piśmie z 31 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko w kwestii braku bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania Skarżącej, wskazując na podjęte w celu zakończenia sprawy czynności oraz wydanie decyzji [...] lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a") kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Podkreślenia przy tym również wymaga, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na nieprawidłowe stanowisko organu administracji, zgodnie z którym przekroczony został termin do wniesienia skargi na bezczynność, zatem istniała podstawa do odrzucenia skargi. Organ swoje stanowisko wywiódł z błędnej interpretacji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a, Artykuł 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015 poz. 658) stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast art. 52 § 3 dotyczy sytuacji, w której ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jednocześnie przedmiotem skargi są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Warto przy tym zauważyć, że właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji została określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem wymogi określone w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie odnoszą się do skarg na bezczynność i przewlekłość. Dla skuteczności ich wniesienia istotnym pozostaje jedynie wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, które przewidziane są w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Ten wymóg został przez stronę skarżącą wypełniony, albowiem pismem z 29 grudnia 2014 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci nieterminowego rozpoznania odwołania. Zatem przesłanki formalne wniesienia skargi zostały przez Skarżącą dotrzymane, wobec czego wniosek o odrzucenie skargi jest bezpodstawny. Odnosząc się zaś do wniosku o umorzenie postępowania, Sąd pragnie zauważyć, że jakkolwiek jednym z celów postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie orzekania o bezczynności organów jest m.in. spowodowanie wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak przedmiotem tego typu spraw jest dokonanie oceny, czy, a jeśli to jakiego stopnia bezczynność w sprawie zaistniała. Wskazuje na to brzmienie przepisu art. 149 § 1 zd. drugie, zgodnie z którym sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd nawet wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność, nie powoduje, że postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe. Dlatego tez Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd zwraca uwagę na błędne stanowisko strony zaprezentowane w toku postępowania, jakoby termin na rozpatrzenie odwołania biegł dla organu od daty wydania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2014 r. Słusznie w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju powołało się na treść art. 286 § 2 p.p.s.a., z treści którego wprost wynika, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ wskazał, że akta sprawy zostały mu zwrócone 26 listopada 2015 r. zatem od tego dnia należy liczyć wszelkie terminy do załatwienia sprawy przez KO NCBiR, w tym również termin 3 miesięcy, wynikający z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR. Jak wynika z akt sprawy, decyzja nr [...], stanowiąca wynik rozpatrzenia odwołania skarżącej, odmawiająca przyznania Stronie środków finansowych, została wydana 25 lutego 2015 r. Data wydania rozstrzygnięcia mieściła się zatem we wskazanym powyżej terminie na rozpoznanie sprawy. Pojęcie wydania decyzji administracyjnej jest w doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego wyraźnie rozdzielone od pojęcia doręczenia decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2014 r. sygn. I OSK 838/12 wskazano, że "datą wydania decyzji jest data jej sporządzenia (w przypadku decyzji pisemnej data podpisania decyzji). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawy przez wydanie decyzji, brak jest przesłanek by pojęcie "wydanie decyzji" rozumiane było szerzej niż jej sporządzenie, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji. W pojęciu "wydanie decyzji" nie mieści się jej "doręczenie", jest to odrębna czynność, z którą Kodeks postępowania administracyjnego łączy odrębne skutki (art. 110 k.p.a.)". Podobnie w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1798/12 zaznaczono, że "utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. (...) Co wymaga podkreślenia, zaprezentowane rozumienie wydania decyzji nie tylko wynika wprost z treści art. 107 § 1 k.p.a., który z omówionych wyżej względów nie stwarza organowi możliwości na oznaczenie decyzji datą w innym, późniejszym niż jej podpisanie momencie, lecz logicznie współbrzmi z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnoszącym przesłankę wznowieniową ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów do stanu z dnia wydania decyzji, a więc takich, które istniały w dacie rozstrzygania, lecz których organ nie mógł uwzględnić w treści rozstrzygnięcia, z racji braku wiedzy o nich". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela wyżej wskazane rozumienie wydania decyzji, a także pogląd o wyraźnej odrębności dwóch czynności jakimi są wydanie decyzji oraz jej doręczenie. W istocie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której późniejsze doręczenie decyzji spowodowało niepewność strony co do jej statusu prawnego związanego z niewiedzą o treści wydanego rozstrzygnięcia. Tym niemniej organ w terminie do podjęcia decyzji przewidzianym w przepisach ustawy o NCBiR taką decyzję podjął i wydał. Zatem nie można zarzucić mu bezczynności rozumianej jako niepodjęcie żądanych czynności w sprawie lub stan niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zatem w ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności i wobec powyższego skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.