V SAB/Wa 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi E.D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie kosztów związanych ze szkoleniem oddala skargę Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. E.D. zwróciła się do Ministra Zdrowia Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie dofinansowania kosztów związanych ze szkoleniem wnioskującej, w zakresie specjalizacji neurologii dziecięcej w Oddziale Pediatrii i Neurologii [...] Centrum Zdrowia Dziecka w A. Wnioskująca powołała się tutaj na treść art. 16 k ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 ze zm – zwana dalej: "ustawą o zawodzie lekarza"), zgodnie z którym Minister Zdrowia może w ramach środków budżetu państwa dofinansować koszty związane ze szkoleniem specjalizacyjnym. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Ministerstwo Zdrowia Departament Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiadając na ww. wniosek poinformowało E.D., iż z uwagi na treść przepisu art. 16 h ust. 7 ustawy o zawodzie lekarza brak jest możliwości uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Motywując stanowisko organu wyjaśniono w piśmie, iż posiadanie specjalizacji I lub II stopnia bądź też tytułu specjalisty, uniemożliwia odbywanie szkolenia specjalizacyjnego w ramach rezydentury. W dniu 13 marca 2013 r. E.D. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej ww. wnioskiem. Wskazała m.in., iż wbrew twierdzeniom organu zawartych w piśmie z [...] lutego 2013 r. jej wniosek nie dotyczy przyznania rezydentury lecz dofinansowania szkolenia w trybie art. 16 k ustawy o zawodzie lekarza. Wyjaśniła przy tym, że organ winien wydać tutaj stosowną decyzję administracyjną. Odpowiadając na powyższe pismo wnioskującej, Ministerstwo Zdrowia w dniu 19 marca 2013 r. ponownie poinformowało o braku podstaw do uwzględnienia wniosku z uwagi na treść przepisu art. 16 h ust. 7 ustawy o zawodzie lekarza. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. E.D. zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia o przyznanie dofinansowania kosztów szkolenia specjalizacyjnego w zakresie neurologii dziecięcej w latach 2013/2016 w trybie art. 16 k ustawy o zawodzie lekarza. W uzasadnieniu powtórzyła dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie w poprzednim wniosku. Departament Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Zdrowia pismem z dnia 15 maja 2013 r. ustosunkował się do ponownego wniosku E.D. wskazując, iż przepisy ustawy o zawodzie lekarza nie przyznają Ministerstwu Zdrowia uprawnień do wydania decyzji w przedmiocie przyznania rezydentury lekarzowi posiadającemu tytuł specjalisty w dziedzinie pediatrii. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. E.D. wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia tej sprawy pomimo upływu kilku miesięcy. W jej ocenie, zgodnie z założeniami i celami ustawodawcy dofinansowanie specjalizacji (wszystkich tzw. pozarezydenckich) jest przewidziane i ma uzasadnienie legislacyjne w szczególności, gdy lekarz specjalizuje się w trybie art. 16 h ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Odpowiadając na wezwanie E.D. do usunięcia naruszenia prawa Ministerstwo Zdrowia Departament Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformowało, iż podtrzymuje wszystkie swoje dotychczasowe wyjaśnienia prezentowane w sprawie. W dniu 11 lipca 2013 r. E.D. wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność Ministra Zdrowia. Jako podstawę skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. – zwanej dalej "ppsa"), wnosząc m.in. o zobowiązanie Ministra Zdrowia do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła m.in., iż organ administracyjny do dnia dzisiejszego nie rozpoznał wniosku o dofinansowanie w przedmiotowej sprawie bowiem do dnia dzisiejszego nie wydano stosownego aktu administracyjnego w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż przepisy mające tutaj zastosowanie nie przewidują rozpoznania przedmiotowego wniosku w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność w zakresie rozpoznania zgłoszonego przez nią wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów związanych ze szkoleniem specjalizacyjnym w zakresie neurologii dziecięcej. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało ustalić dopuszczalność złożonej skargi. Skarga na bezczynność organu jest szczególnym rodzajem skargi, gdzie przedmiotem oceny sądu nie jest merytoryczna treść rozstrzygnięcia, lecz postępowanie i czynności organu. Rolą sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. W pierwszej kolejności sąd bada, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Drugą kwestią jest ustalenie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi do sądu został wyczerpany. Dopiero w sytuacji spełnienia powyższych przesłanek Sąd rozstrzyga, czy organowi administracji można przypisać bezczynność, rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotowego zakresu skargi na bezczynność, którego ramy wyznacza art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., wskazać należy, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie Sądu skarga wniesiona na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiotowej sprawie z formalnego punktu widzenie mieściła się w zakresie wskazującym na jej dopuszczalność. Wyjaśnić tutaj należy, iż abstrahując nawet od treści ewentualnego rozstrzygnięcia (przyznanie lub odmowa przyznania przedmiotowego dofinansowania) organ administracyjny władny był bowiem w pierwszej kolejności wszcząć bądź odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku. Tym samym skarga na bezczynność organu polegającą na braku działania organu w przedmiocie nadania biegu wnioskowi skarżącej, wypełnia przesłanki pierwszego z wyżej wymienionych kryteriów kontroli bezczynności organu administracji publicznej. Pozytywnie Sąd ocenił również wystąpienie drugiej przesłanki, tj. wyczerpania przez skarżącego trybu określonego w art. 52 p.p.s.a. Organ został bowiem ponaglony pismem datowanym na dzień 3 czerwca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2013 r, do załatwienia sprawy wynikającej z wniosku skarżącej o przyznanie dofinansowania kosztów związanych ze szkoleniem specjalizacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, skarga na bezczynność Ministra Zdrowia była dopuszczalna ze względów formalnych, jednak, pomimo swej dopuszczalności, skarga jest niezasadna. Zauważyć należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności, czy prowadzenie przez niego w sposób przewlekły postępowania, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwiania spraw, wiążące organy administracyjne, określone zostały w art. 35 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że załatwienie sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w takich terminach organ administracji winien zawiadomić strony. Terminy te dotyczą spraw wszczynanych na wniosek strony, a także z urzędu. Rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w art. 149 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Obowiązkiem Sądu jest także stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając bezczynność Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (§2). Z treści przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt I OSK 481/13, System Informacji Prawnej LEX nr1299301). Jak wcześniej zaznaczono w postępowaniu toczącym się w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada sposób i postępowanie organu oraz skutki jakie to postępowanie wywołało. Przedmiotem oceny sądu nie jest natomiast merytoryczna treść rozstrzygnięcia, a jedynie czy rozstrzygnięcie takie zostało wydane. Skoro zatem skarga na bezczynność organu została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia – decyzji lub innego aktu, to musi podlegać oddaleniu jako bezzasadna. Innymi słowy jeżeli postępowanie, którego przyspieszenia załatwienia domagała się strona, zostało zakończone przed wniesieniem skargi, to organ nie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia skargi. Skład rozpoznający niniejszą sprawę respektuje pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, który w kwestii pozostawania organu w bezczynności pozostaje aktualny. Sąd stwierdził, że z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Dlatego też jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca E.D. zarzuciła, że Minister Zdrowia pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania. Wobec tak określonego przedmiotu skargi, Sąd zobligowany był przede wszystkim ustalić czy organ rzeczywiście nie podejmuje w tym zakresie działań nakazanych mu przez prawo. Odpowiedzieć tutaj przy tym należy, do jakiego to działania organ administracyjny co do zasady jest zobowiązany. Wskazać tu należy na przepisy inicjujące postępowanie administracyjne, które nakazują organowi bądź to wszcząć postępowanie administracyjne na skutek złożonego wniosku (art. 61 k.p.a.), bądź to odmówić wszczęcia danego postępowania administracyjnego, którego domaga się strona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowa. W ocenie Sądu do zarzucanej bezczynności organu administracyjnego nie doszło bowiem organ de facto wydał jedno ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć, choć nie opatrzył go odpowiednim pouczeniem zgodnym z literą prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 20 lutego 2013 r. organ administracyjny poinformował skarżącą, iż brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącą wniosku, co rozumieć należy jako rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Pismo informujące o braku podstaw do podjęcia działania w sprawie z wniosku skarżącej, stanowiło tym samym rozstrzygnięcie w trybie art. 61a kpa, choć jak wskazano wyżej forma i brak pouczenia wskazuje na pewne nieprawidłowości organu w prowadzonym postępowaniu. Mimo jednak braku stosownego pouczenia w treści pisma odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku skarżącej organ w bezczynności nie był, bowiem odniósł się do żądania strony wskazując, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnego z żądaniem strony skarżącej. Wyjaśnić przy tym należy, iż kwestie merytoryczne dotyczące obowiązku wydania decyzji w sprawie podnoszone w skardze nie mogą stanowić przedmiotu badania w niniejszym rozstrzygnięciu jako dotyczące innego postępowania, które rozpoznawane być winno w następstwie skargi na odmowę wszczęcia postępowania a nie na bezczynność organu. Podkreślić przy tym należy, iż to czy organ powinien wydać decyzję czy też nie miał podstaw do działania nie może być badane w tym postępowaniu. Sprawa ta winna być rozpoznana w trybie postępowania dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania, natomiast w niniejszym postępowaniu Sąd związany był wyłącznie przedmiotem sprawy dotyczącym stwierdzenia bezczynności lub stwierdzenia bezzasadności zarzutów bezczynności. W ocenie Sądu z przyczyn wskazanych powyżej do bezczynności w sprawie nie doszło, bowiem wydano rozstrzygnięcie (vide informacja z dnia 20 lutego 2013 r.) w sprawie wniosku skarżącej, natomiast kwestie dotyczące zasadności lub bezzasadności zarzutów dotyczących obowiązku wydania decyzji w sprawie dofinansowania przedmiotowej specjalizacji winny i mogą być zgłaszane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji w sprawie czyli w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem w trybie art. 61a kpa, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie. Reasumując zatem skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest bezzasadna. Organ wydając akt administracyjny rozstrzygający sprawę skutecznie unika zarzutu pozostawania bezczynnym, przy czym bez znaczenia dla kwestii stanu braku bezczynności pozostaje taki sposób rozstrzygnięcia wniosku, który w przedmiotowej sprawie polega na odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie rozstrzygnięcia jest odwrotnością stanu bezczynności. Jeżeli więc organ wydał akt kończący postępowanie, Sąd traci możliwość zobowiązania go do podjęcia związanych ze sprawą działań na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.