V SAB/Wa 34/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. w sprawie wniosku o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Pismem z 4 maja 2015r. D. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") wniosła – za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik" lub "organ I instancji") - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w W. w sprawie przyznania płatności ONW za rok 2014 oraz na postanowienie Dyrektora [...] ARiMR w W. nr [...] z [...] kwietnia 2015r. uznające złożone przez skarżącą w trybie art. 37 zażalenie za nieuzasadnione. Strona wystąpiła przy tym o uznanie skargi za zasadną i uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR w W. z [...] kwietnia 2015 r. wydanego w trybie przepisów art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). Skarżąca wystąpiła nadto o uznanie w trybie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną i zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że na postanowienie organu wydane w trybie przepisów art. 37 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniesienie zażalenia w trybie tych przepisów otwiera drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zauważył, że wbrew stanowisku organu nie złożono żadnych wniosków transferowych – złożono jedynie oświadczenia o kontynuacji zobowiązań ONW i PRŚ. Oświadczenia kontynuacyjne, w ocenie strony skarżącej nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy OB i ONW, będąc irrelewantnymi dla istoty sprawy. Organ w treści postanowień, zdaniem strony opacznie przywołuje treść art. 22b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pomimo, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000;) wyjaśnił sposób rozumienia pojęcia bezczynność jako odmowę podjęcia określonych czynności, ale także i brak działania ze strony organu. A sam fakt toczenia się postępowania przez długi okres czasu nie świadczy o bezczynności organu (wyrok NSA w Warszawie z 30.05.2001r. sygn. akt I SAB 72/2000). Kierownik BP ARiMR podniósł, że prowadzone przez organ czynności powodowane były przedkładanymi przez stronę wnioskami i oświadczeniami oraz dotyczyły kwestii wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowym prowadzeniem produkcji rolnej, a zatem kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ w tym czasie wystosował szereg pism, wezwań do złożenia wyjaśnień, wniosku o udzielenie informacji na temat dzierżawionych przez spółkę i wspólników terenów oraz zapytanie do Urzędu Skarbowego. Z przedmiotowej dokumentacji, w ocenie organu jasno wynika, iż Kierownik bez zbędnej zwłoki podejmował kolejne działania zmierzające do wyjaśnienia szeregu wątpliwości i ustalenia stanu faktycznego. W świetle powyższego zdaniem Kierownika BP ARiMR zasadne jest oddalenie skargi, podkreślił przy tym, że organ działając zgodnie z przepisami zawiadomił skarżącego o przedłużeniu postępowania podając jego przyczynę i dokłada wszelkich starań, aby postępowanie przeprowadzić i zakończyć bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 149 §1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że ustawodawca wyróżnia dwie odrębne instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Ocena zakresu ochrony i celu, jakiemu ma służyć każda z wymienionych w tym przepisie instytucji musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie to, obejmuje opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. II SAB/Wr 71/11, publ. Lex Nr 1139146). Z przewlekłością będziemy, więc mieć do czynienia w sytuacji, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GPP 5/10, dodatkowo podniósł, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj., gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (orzeczenie dostępne w internetowej, centralnej bazie orzeczeń sadów administracyjnych). Podobnie pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" definiują także przedstawiciele doktryny, wskazując, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, które formalnie wskazują, że organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Mając na uwadze powyższe, przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, należało ocenić podejmowane przez organ czynności procesowe z uwzględnieniem okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz ewentualnego stanu zastoju procesowego sprawy będącego wynikiem zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (podobnie J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Sąd dokonując oceny prowadzonego postępowania z punktu jego efektywności oraz ewentualnej opieszałości organu w załatwieniu sprawy uznał, że nie można Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. zarzucić przewlekłości. W myśl postanowień § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.) kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR zobowiązany był sprawę wszczętą na wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. o przyznanie płatności ONW zakończyć wydaniem decyzji do dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z 2 marca 2015 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania do dnia 1 maja 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Należy zauważyć, iż w dniu 26 lutego 2015 r. skarżąca Spółka złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Do wniosku dołączono oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części na obszarach ONW oraz oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007 – 2013. W dniu 18 marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wezwał Spółkę do usunięcia wymienionych w piśmie braków formalnych stwierdzonych w związku ze złożeniem oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. W dniu 23 marca 2015 r. organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie użytkowania wskazanych we wniosku działek rolnych oraz wystosował zapytanie do organu podatkowego w zakresie sprawozdań finansowych Spółki. W ocenie Sądu czynności podejmowane w sprawie były niezbędne z punktu widzenia merytorycznego załatwienia sprawy i były podejmowane przez organ bez zbędnej zwłoki, nie były też czynnościami nieistotnymi z punktu widzenia rozpoznania sprawy. Nie można tez uznać, że czynności po złożonej zmianie do wniosku podejmowane były przez organ w zbyt dużym odstępie czasu. Brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., skutkował oddaleniem skargi, jako nieuzasadnionej w oparciu o postanowienia art. 151 p.p.s.a.