V SAB/Wa 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013; oddala skargę. D. sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia ... lutego 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W., w sprawie o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone zażaleniem wniesionym przez Spółkę w trybie art. 37 § 1 kpa do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z dnia ... kwietnia 2015 r. ,nr ..., uznał zażalenie za niezasadne. W uzasadnieniu skargi do Sądu Spółka podniosła, iż podjęcie pierwszej czynności przez organ po kilku miesiącach od otrzymania wniosku stanowi dopuszczenie się przez organ przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, iż prowadzone przez organ czynności powodowane były przedkładanymi przez Stronę wnioskami i oświadczeniami oraz dotyczyły kwestii wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowym prowadzeniem produkcji rolnej, a zatem kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w tym czasie wystosował do Strony szereg pism i wezwań do złożenia wyjaśnień. Zdaniem Kierownika BP ARiMR zasadne jest oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 149 §1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ustawodawca wyróżnia dwie odrębne instytucje: skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której Strona może domagać się od sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca spółka jednoznacznie wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. II SAB/Wr 71/11, publ. Lex Nr 1139146). Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa sygn. II GPP 5/10) dodatkowo podniósł, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj., gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Podobnie pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" definiują także przedstawiciele doktryny, wskazując, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, które formalnie wskazują, że organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych jest następujący: W dniu ... maja 2013 r. D. sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 r. W dniu ... maja 2013 r. Spółka złożyła: - zmianę do wniosku, - Oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych oraz ich części położonych na obszarze ONW, - Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 – na pow. 28,80 ha przejętej od G. Sp. z o.o. W dniu ... czerwca 2013 r. Strona została wezwana do usunięcia braków formalnych. W dniu ... lipca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynęła korekta do wniosku na wezwanie oraz załączniki graficzne. W dniu ... sierpnia 2013 r. Strona poinformowała o wystąpieniu siły wyższej i nadzwyczajnych okolicznościach, dołączając oświadczenia dwóch świadków. W dniu ... października 2013 r. wystosowano zawiadomienie do Strony z prośbą o przesłanie informacji na temat dopełnienia zobowiązań, które nie były wykonane w związku z działaniem siły wyższej. W dniu ... stycznia 2013 r. Strona poinformowała o wykonaniu zobowiązania. W dniu ... lutego 2014 r. organ wystosował pismo do Agencji Nieruchomości Rolnych z prośbą o udzielenie informacji w zakresie wydzierżawienia gruntów rolnych będących w zasobach ANR przez P. M. oraz reprezentowanych przez niego spółek. W dniu ... lutego 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując termin wydania decyzji na ... kwietnia 2014 r. W dniu ... marca 2014 r. do organu wpłynęły pisma Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych z informacją w zakresie wydzierżawiania gruntów rolnych z ANR. Postanowieniem z dnia ... marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. włączył dokumenty z ANR do postępowania. W dniu ... marca 2014 r. Strona została wezwana do okazania dokumentów potwierdzających tytuł prawny do posiadania gruntów w 2013 r., zadeklarowanych we wniosku oraz do wskazania osób/firm wykonujących prace rolne w 2013 r. na gruntach deklarowanych do płatności, okazania dokumentów potwierdzających posiadanie zadeklarowanych gruntów. W dniu ... kwietnia 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazano termin wydania decyzji do dnia ... czerwca 2014 r. W dniu ... maja 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynęło pismo wyjaśniające Strony oraz dokumenty na wezwanie, tj.: Faktury VAT (szt. 10), opis jednostki produkcyjnej sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą ..., protokół z inspekcji gospodarstwa rolnego. W dniu ... maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły Wnioski transferowe na rok 2013, w których D. Sp. z o.o. wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej z tytułu jednolitej płatności obszarowej wobec przejęcia czterech wskazanych w tych wnioskach podmiotów. Akta Spółki wraz z wnioskami transferowymi zostały przekazane do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., jako podmiotu właściwego ze względu na siedzibę Spółki. W dniu ... czerwca 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie - termin wydania decyzji określono do dnia ... sierpnia 2014 r. W dniu ... sierpnia 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie - termin wydania decyzji określono do dnia ... października 2014 r. W dniu ... października 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie - termin wydania decyzji wskazano do dnia ... grudnia 2014 r. W dniu ... grudnia 2014 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie - termin wydania decyzji określono do dnia ... marca 2015 r. W dniu ... sierpnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR w W. wystąpił o niezbędną informację do Burmistrza miasta C., wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku transferowego dotyczącego T. Sp. z o.o. oraz zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych o udzielenie informacji w sprawie dzierżawienia gruntów Agencji przez P. M. i reprezentowane przez niego spółki. W dniu ... sierpnia 2014 r. do organu wpłynęło od Strony pismo potwierdzające następstwo prawne oraz korekta wniosku transferowego. W dniu ... sierpnia 2014 r. wpłynęła do organu odpowiedź Burmistrza C. a w dniu ... września 2014 r. odpowiedź z ANR. W dniu ... września 2014 r., decyzją nr ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odmówił Skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w sprawie związanej z następstwem prawnym Spółki T. W dniu ... października 2014 r. poinformowano Stronę o skutecznym wstąpieniu do postępowań w miejsce Spółki U. W dniu ... października 2014 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia ... września 2014 r. W dniu ... stycznia 2015 r. organ wezwał Stronę do potwierdzenia następstwa prawnego Spółki S., na które Spółka odpowiedziała w dniu ... lutego 2015 r. W dniu ... lutego 2015 r. Strona zwróciła się do organu o wskazanie przyczyn mających wpływ na wydanie decyzji. W dniu ... lutego 2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją nr ..., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia ... września 2014 r. w sprawie wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w następstwie prawnym Spółki T. Na tę decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego w dniu ... marca 2015 r. Strona wniosła skargę do WSA. W dniu ... lutego 2015 r. do ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wpłynęło zażalenie D. sp. z o.o. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Na wezwanie organu Strona sprecyzowała żądanie wnosząc w piśmie z dnia ... marca 2015 r. do ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., które dotyczyło postępowań w sprawie płatności OB, ONW oraz PRŚ za lata 2012-2013. W dniu ... marca 2015 r. Strona została wezwana do sprecyzowania żądania zawartego w zażaleniu z dnia ... marca 2015 r. Pismem z dnia ... marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał Stronę do usunięcia braków w sprawach dotyczących płatności ONW oraz rolno środowiskowych. W dniu ... marca 2015 r. organ poinformował Spółkę o skutecznym wstąpieniu do postępowania w miejsce Spółki S. Postanowieniem z dnia ... marca 2015 r., nr ..., Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji uznał złożone przez Spółkę zażalenie za zasadne, wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia ... maja 2015 r., jednak nie uznał, by niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu ... marca 2015 r. Spółka ostatecznie sprecyzowała jakich postępowań dotyczy jej zażalenie. W dniu ... kwietnia 2015 r. w odpowiedzi na wezwanie organu Strona złożyła m.in. korektę wniosku transferowego na rok 2013 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, iż w jego kompetencjach jest ocena podejmowanych przez organ czynności procesowych z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, zależnych od działania organu i jego pracowników a także od mających wpływ na bieg sprawy działań podejmowanych przez Stronę lub innych uczestników postępowania. Sąd dokonując oceny prowadzonego postępowania z punktu jego efektywności oraz ewentualnej opieszałości organu w załatwieniu sprawy uznał, że nie można Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. zarzucić przewlekłości. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie Sąd stwierdza, iż nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania w sprawie jest pojęciem względnym, jednakże przyjmuje się, że zachodzi ona, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna czyli rażąca i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organ rozpoznawał złożony stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Wniosek główny winien był być rozpatrzony łącznie z wnioskami transferowymi. Analiza przebiegu postępowania oraz czynności podejmowanych przez każdą ze Stron, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do postawienia organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, ani zarzutu przeprowadzania czynności i dowodów pozbawionych dla sprawy znaczenia. W rozpoznawanej sprawie istotny wpływ na czas jej załatwiania miały okoliczności związane ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 przez D. Sp. z o.o. w sytuacji następstwa prawnego oraz przekazania gospodarstwa, składanie przez Stronę wniosków transferowych. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR zobowiązany był do wzywania Spółki do usunięcia ujawnionych braków formalnych kilkakrotnie, w następstwie podejmowanych przez nią czynności. W konsekwencji Sądu uznał, iż czynności podejmowane w sprawie przez organ były niezbędne i istotne z punktu widzenia jej merytorycznego załatwienia oraz podejmowane były bez rażącej zwłoki. Stwierdzając brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną - w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.