V SAB/Wa 60/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministacyjne. Pismem z 28 listopada 2013 r. W. S. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymującego mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Minister Finansów postanowieniem z [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] listopada 2011 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. S. złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 6 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 925/14 WSA w Warszawie odrzucił skargę wskazując, że Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu wcześniej środka odwoławczego, t,j, nie wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie Skarżący pismem z 7 stycznia 2015 r. powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Finansów postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z [...] lutego 2014 r. Pismem z 20 maja 2015 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Następnie pismem z dnia 29 maja 2015 r. Skarżący wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie wniosku z 20 maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 r. Z kolei 15 czerwca 2015 r. Skarżący wystąpił do WSA w Warszawie z rozpoznawaną obecnie skargą na bezczynność Ministra Finansów w załatwieniu wniosku z 20 maja 2015 r. Już po wniesieniu skargi do sądu, postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec wydania przez Ministra Finansów postanowienia z [...] lipca 2015 r. rozpoznającego środek odwoławczy Skarżącego z 20 maja 2015 r. i utrzymującego w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane wniesioną przez W. S. skargą na przewlekłość postępowania z 15 czerwca 2015 r. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami, które weszły w życie 5 sierpnia 2015 r. Przepis ten stanowił wówczas, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie przytoczony przepis jednakowo traktuje z punktu widzenia sankcji w nim określonych bezczynność organu i przewlekłość jego działania, chociaż te dwa stany faktyczne różnią się od siebie. Wynika z tego, że zarówno w razie stwierdzenia bezczynności organu jak i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub podjęcia innego odpowiedniego działania. Według tego przepisu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uchwale siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 podjętej w czasie obowiązywania art. 149 § 1 p.p.s.a w brzmieniu sprzed zmian tego przepisu wprowadzonych z dniem 11 kwietnia 2011 r. (dopisano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i z dniem 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 art. 149, mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) sąd sformułował tezę, z której wynika, że w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., postępowanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podlega zatem umorzeniu. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in. z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego na dzień orzekania. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowego wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (bezczynność organu), to tym samym przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że postępowanie powinno być umorzone. Takie stanowisko, zdaniem sądu w składzie powiększonym znajduje ponadto uzasadnienie w zadaniach sądów administracyjnych, do których należy ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie poglądy wyrażone w tej uchwale zachowują aktualność po wspomnianych zmianach art. 149 § 1 p.p.s.a. z 2011 r., polegających m.in. na dodaniu do tego przepisu "przewlekłego prowadzenia postępowania". Mogą być zatem również odniesione do tego drugiego stanu faktycznego objętego tym przepisem. Dlatego też sąd nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, że podjęcie przez organ czynności procesowych (wydanie rozstrzygnięcia) powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi dotyczącej bezczynności, ale nie stanowi podstaw do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi tak w przypadku stwierdzenia bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, w związku z którą organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Trzeba podkreślić, że omawiany przepis nie przewiduje innego sposobu uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarga nie może być uwzględniona, jeżeli w chwili orzekania przez sąd w takiej sprawie nie wchodzi w grę zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania innej czynności. Nie istnieje już bowiem bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, czyli nie istnieje przedmiot skargi – sprawy sądowoadministracyjnej. Wskutek zmian dokonanych w 2011 r. ten przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. ma jeszcze drugie zdanie, mówiące, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Określenie "jednocześnie" wprowadza niewątpliwie pewien łącznik (związek) pomiędzy dwoma zdaniami – normami sformułowanymi w tym przepisie. Nawet jeżeli przyjąć, że chodzi tu jedynie o związek czasowy (w tym samym czasie, w tej samej chwili), to nie można nie zauważyć, że ten związek dotyczy dwóch sytuacji wyraźnie w tym przepisie określonych: zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności i (jednocześnie) stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem w zamierzeniu ustawodawcy dopuszczalne byłoby orzekanie o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także wówczas, gdy sąd nie może już orzec o zobowiązaniu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności, to nie użyto by określenia "jednocześnie" lecz np. "niezależnie od tego". Nie ulega kwestii, że te dwa określenia mają zupełnie różne znaczenie. Nie powinno rodzić sporu stwierdzenie, że z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania. Oba te stany różnią się bowiem jedynie stopniem aktywności organu prowadzącego postępowanie (brak aktywności przy bezczynności i niewielka aktywność charakteryzująca się m.in. wykonywaniem czynności w dużych odstępach czasu, mieszcząca się w pojęciu przewlekłego postępowania). Oba te stany faktyczne można by oczywiście oceniać również ex post, po ich ustaniu. Niemniej jednak art. 149 § 1 p.p.s.a. nie daje żadnych podstaw do różnicowania ocen tych stanów na podstawie zdania drugiego art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie uzasadnia uznania, że po ustaniu bezczynności lub przewlekłości postępowania postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, natomiast postępowanie w zakresie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania umorzeniu nie podlega, a zatem sąd nawet po wydaniu orzeczenia przez organ stwierdzi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko dopuszczające możliwość orzekania o przewlekłym prowadzeniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie niezależnie od zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności na podstawie zdania pierwszego tego przepisu, a więc orzekania w ten sposób po ustaniu przewlekłości postępowania, pomijając już to, że nie ma oparcia w wykładni gramatycznej tego przepisu, rodzi ponadto trudne do zaakceptowania konsekwencje. Pozostaje w dysonansie z ogólnie akceptowaną, wyżej przypomnianą tezą, że zadaniem sądów administracyjnych jest przede wszystkim ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie pozwala też przekonywająco zinterpretować § 2 tego artykułu, który stanowi, że w przypadku (liczba pojedyncza), o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jeżeli ta możliwość odnosi się do "przypadku" określonego w § 1, to nie jest jasne, czy chodzi o przypadek, w którym sąd zobowiązuje do wydania aktu lub podjęcia czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też również o przypadek (drugi) ograniczenia rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie zdania drugiego art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto orzekanie co do przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po ustaniu tej przewlekłości wskutek wydania przez organ orzeczenia w sprawie, daje możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W takiej samej sytuacji dotyczącej bezczynności organu nie będzie podstawy do wymierzenia grzywny. Organ nie może być więc ukarany za "przewinienie" większej wagi (bezczynność), podlega natomiast karze za "przewinienie" mniejszej wagi (przewlekłe prowadzenie postępowania). Tożsame stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 410/15 dotyczącej tego samego Skarżącego. Z tych przyczyn na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. postanowieniem umorzono postępowanie sądowoadministracyjne.