V SAB/Wa 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie wniosku o wypłatę odsetek; 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpatrzenia wniosku H. S. z 7 lutego 2012 r. o wypłatę odsetek w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 7 lutego 2012 r. (data wpływu) H. S. (dalej: Wnioskodawca lub Skarżący) zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie renty strukturalnej za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2010 r. W uzasadnieniu swego żądania Wnioskodawca powołał okoliczności wskazujące na wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej. Wskazał, że decyzje na mocy których doszło do wstrzymania wypłaty renty uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 lutego 2009 r. a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 395/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi. Skarżący stwierdził, że na okres dwóch lat pozbawiony został źródła utrzymania a opóźnienie w wypłacie wymagalnego świadczenia stwarza roszczenie o odsetki. W ocenie Wnioskodawcy liczne uchybienia przepisom prawa materialnego i formalnego jakiego dopuściły się organy ARiMR udowodnione w postępowaniu przed WSA w Łodzi uzasadniają żądanie wypłaty odsetek. Pismem z [...] lutego 2012 r., znak [...], Departament Działań Społecznych i Środowiskowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował Wnioskodawcę, że brak jest jakiegokolwiek prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązującego ARiMR do wypłaty środków finansowych. Tym samym nie ma podstaw aby uwzględnić wniosek dotyczący wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie renty strukturalnej. Pismem z 2 kwietnia 2012 r. Wnioskodawca wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wypłaty odsetek od nieterminowych płatności renty strukturalnej. Wskazał, że wniosek o wypłatę odsetek w powyższym zakresie złożył do Prezesa ARiMR i nie otrzymał konkretnej odpowiedzi, nie podano mu także podstaw prawnych takiego działania organu. Ponadto Wnioskodawca stwierdził, że od dwóch już lat odmawia się mu prawa do odsetek z tytułu bezprawnego wstrzymania wypłaty renty strukturalnej. W odpowiedzi na powyższe pismo Ministerstwo Rolnictwa Rozwoju Wsi – Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich- pismem z [...] maja 2012 r. nr [...] poinformowało Wnioskodawcę, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest organem właściwym do rozstrzygania w indywidualnych sprawach dotyczących rent strukturalnych, nie jest także uprawniony do wydawania żadnych wytycznych czy poleceń dotyczących rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej (art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199 ze zm.). W piśmie stwierdzono także, że w przypadku rent strukturalnych organem odpowiedzialnym za wdrażanie tego działania jest ARiMR a w razie niezadowolenia ze sposobu załatwienia sprawy przysługuje odwołanie od decyzji wydanej przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR do Dyrektora Oddziału Regionalnego, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie Wnioskodawca w piśmie z 2 kwietnia 2012 r. skierowanym do Prezesa ARiMR stwierdził, że stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] lutego 2012 r., znak [...], jest próbą ograniczenia jego praw do dochodzenia należnych odsetek. Zarzucił urzędnikom zatrudnionym w organie niekompetencje i nieznajomość procedury administracyjnej. Wskazał na art. 61 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. Stwierdził, że jeżeli organ uznaje, że postępowanie przed nim nie może zostać wszczęte to wydaje postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., na które służy stronie zażalenie. Ponadto zauważył, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest możliwe w ściśle określonych przypadkach oraz, że całość postępowania podlega terminom określonym w k.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismo Departament Kontroli Wewnętrznej ARiMR pismem z [...] maja 2012 r., znak [...] poinformował Skarżącego, że jego wniosek o wypłatę odsetek nie może być traktowany jako podanie złożone w trybie art. 61 §1 k.p.a., gdyż dotyczy obszaru cywilnoprawnego, w związku z czym nie może powodować wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazano, że pomiędzy ARiMR a Wnioskodawcą jako beneficjentem działania rent strukturalnych nie zachodzi stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Natomiast w zakresie stosunków administracyjno-prawnych, odsetki mogą się należeć tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi, lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych do przepisów k.c. Tymczasem rozporządzenie Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie wskazuje, by w razie opóźnienia w realizacji płatności osobie uprawnionej do jej otrzymania przysługiwało prawo roszczenia o odsetki, jak również nie odsyła do stosowania k.c. H. S. w dniu 11 stycznia 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Prezesa ARiMR. W motywach skargi stwierdził, że odmowne odpowiedzi udzielane przez departamenty Agencji w związku z wnioskiem o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie renty strukturalnej mają jedynie charakter informacyjny i nie dają możliwości zweryfikowania poprawności działań organu. Wskazał na treść art. 61 § 3 k.p.a. zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej oraz na art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczył, że na powyższe postanowienie służy zażalenie, które pozwala sprawę skierować do rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Skarżący powołał się na interpretację sądów administracyjnych art. 61a § 1 k.p.a., wskazującą że przez inne uzasadnione przyczyny o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Skarżącego działanie Agencji miało na celu pozbawienie go prawa do zweryfikowania prawidłowości działania organu przez organ wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ wyjaśnił, że złożenie podania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. może prowadzić do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypłata odsetek nie mieści się w w/w zakresie, tak więc nie mogło dojść do wszczęcia postępowania w szczególności wówczas, gdy złożone żądanie dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym. Potwierdzeniem takiego poglądu jest m. in.: wyrok NSA z 26 lutego 1992 r., I SA 1408/91 oraz wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 1201/95. Organ stwierdził, że w zakresie stosunków administracyjnych odsetki należą się wówczas, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych w ustawie do stosowania w takim przypadku przepisów Kodeksu cywilnego. Tymczasem rozporządzenie Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie wskazuje, by w razie opóźnienia w realizacji płatności osobie uprawnionej do jej otrzymania przysługiwało prawo roszczenia o odsetki, jak również nie odsyła do stosowania k.c. Tak więc roszczenie o wypłatę odsetek za opóźnienie w dokonaniu płatności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Pismem procesowym z [...] marca 2013 r. Prezes ARiMR stwierdził, że żądanie Skarżącego potraktowane zostało jako wezwanie do zapłaty poprzedzające wystąpienie z powództwem cywilnym przed sądem powszechnym. W takim wypadku Prezes ARiMR nie działa jako organ administracyjny lecz jako organ osoby prawnej na gruncie prawa cywilnego w związku z czym nie mógł korzystać z uprawnień wynikających z k.p.a., w tym z art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Niewyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje odrzuceniem skargi. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania bezczynności o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w jednym z wyroków sądu administracyjnego, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 76/12 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Skarżący wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo z 2 kwietnia 2012 r., które - chociaż nie zostało nazwane zażaleniem na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wskazywało na brak formalnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie renty strukturalnej. Po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia, Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa ARiMR do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy Prezes ARiMR pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku Skarżącego z 7 lutego 2012 r. o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie renty strukturalnej za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2010 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Skarżący otrzymał pismo organu z 29 lutego 2012 r. informujące o braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Należy wskazać, że wobec treści żądania Skarżącego, zawartej we wniosku z 7 lutego 2012 r. zastosowanie w sprawie miały przepisy k.p.a, w tym regulujące kwestie wszczynania postępowania oraz załatwiania spraw. Prezes ARiMR, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) wydaje decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, a zatem wniosek Skarżącego powinien zostać poddany prawidłowej analizie, co do formy jego rozstrzygnięcia, na gruncie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. W sytuacji gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to – zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. - niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie przy czym zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.). Natomiast jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu a zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. (art. 66 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy. W świetle przytoczonych powyżej przepisów postępowania administracyjnego organ, do którego wniesiono żądanie wszczęcia postępowania, w zależności od rodzaju ustaleń w sprawie, uprawniony będzie do załatwienia sprawy w formie decyzji, bądź do odmowy wszczęcia postępowania w formie postanowienia, bądź do przekazania podania organowi właściwemu wraz ze stosownym uzasadnieniem, bądź też do zwrotu podania wnoszącemu w drodze postanowienia. Tym samym Prezes ARiMR przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego powinien odnieść się do przepisów k.p.a., regulujących kwestie wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek strony i załatwiania spraw a w wyniku analizy tych przepisów podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu bezzasadne pominięcie przez organ powołanych regulacji prawnych doprowadziło w istocie do bezczynności organu, przejawiającej się nierozpatrzeniem wniosku Skarżącego o wypłatę odsetek. Nie sposób bowiem uznać lakonicznej informacji organu o braku podstaw do wypłaty odsetek zawartej w piśmie z [...] lutego 2012 r. za załatwienie wniosku Skarżącego w zgodzie z przepisami k.p.a. Podkreślenia wymaga, co zostało trafnie podniesione w skardze, że taki sposób postępowania organu pozbawia Skarżącego możliwości weryfikacji stanowiska organu w toku instancyjnym a w konsekwencji także zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku Skarżącego przez Prezesa ARiMR powoduje, że przedwczesną jest ocena argumentów organu zawartych w korespondencji kierowanej do Skarżącego oraz w odpowiedzi na skargę, wskazujących na brak podstaw do wypłaty odsetek. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika raczej z niewłaściwej wykładni prawa przez organ. Prezes ARiMR wprawdzie pozostawał w bezczynności poprzez nierozpoznanie wniosku Skarżącego we wskazanej w k.p.a. formie, lecz nie lekceważył żądania strony pozostawiające je bez odpowiedzi. W tej sytuacji wobec konsekwentnie prezentowanego wobec Wnioskodawcy stanowiska o braku podstaw do uwzględnienia jego żądania, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia Wnioskodawcy czy też celowego wprowadzania w błąd. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.