V SAB/Wa 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi E. P.G. Sp. z o.o. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania; 1. stwierdza bezczynność i zobowiązuje Narodowe Centrum Badań i Rozwoju do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. 3. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz E. P.G. Sp. z o.o. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju odmówił przyznania środków finansowych na realizacją projektu pn. "[...]", złożonego przez Skarżącą w ramach II Konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Gekon – Generator Koncepcji Ekologicznych. Od wskazanej decyzji, w dniu 26 stycznia 2015 r. Skarżąca złożyła odwołanie. Pismem z dnia 3 marca 2015 r. poinformowano spółkę, że jej odwołanie nie będzie podlegało dalszej procedurze odwoławczej. Następnie pismami z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2015 r. Skarżąca została poinformowana o niemożliwości przywrócenia odwołania do procedury odwoławczej. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o "przywrócenie wniosku do procedury odwoławczej" i stwierdziła, że decyzja o wykluczeniu wniosku z dalszego procedowania była obarczona zasadniczymi błędami. Spółka poinformowała, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku będzie zmuszona "do skierowania sprawy do trybu sądowego". Pismem z dnia 4 czerwca 2015 r. uzupełnionym, na wezwanie Sądu, w dniu 24 sierpnia 2015 r. Skarżąca spółka złożyła skargę na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie odmowy przyjęcia odwołania do rozpoznania. W skardze podniosła zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - artykułu 62 k.p.a. w zakresie braku wezwania strony do złożenia w zakreślonym terminie pisma spełniającego wymagania formalne zgodne ze sposobem rejestracji spółki w KRS; - artykułu 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli, co jest konsekwencją naruszenia pozostałych przepisów prawa wskazanych w zarzutach niniejszej skargi: - artykułu 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu Skarżącej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu decyzji, a także na nieumożliwieniu skarżącemu przed wydaniem zaskarżonego aktu dokonania uzupełnienia formalnego wniosku i odmówienia skarżącej prawa do wypowiedzenia się; - artykułu 9 k.p.a., polegające w szczególności na nieinformowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - artykułu 64 § 2 k.p.a. poprzez zakończenie procedury odwoławczej bez formalnego rozstrzygnięcia i bez formalnego odrzucenia, uwzględnienia lub oddalenia złożonego odwołania; - artykułu 133 k.p.a w związku z artykułem 40 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1788 - powoływanej dalej jako: "ustawa o NCBiR") w związku z nie przekazaniem sprawy wraz ze złożonym odwołaniem do organu wyższej instancji; - artykułu 61 k.p.a. poprzez bezczynność organu pomijającą złożenie w niniejszej sprawie odwołania. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi pierwszej instancji przekazania odwołania strony z dnia 26 stycznia 2015 r. do organu drugiej instancji w celu rozpatrzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 77/15 odrzucił skargę na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") i podniósł, że stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, zaś do przepisów tych należy m.in. art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, który stanowi, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że zaskarżalna do sądu jest jedynie decyzja podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego, a nie informacje Dyrektora NCBiR w przedmiocie oceny formalnej odwołania. Rozpoznawana sprawa nie mieści się zatem w kategorii spraw, do których stosuje się przepisy p.p.s.a. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie i przyjęcie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o nakazanie Dyrektorowi NCBiR przekazania odwołania strony do organu drugiej instancji w celu rozpatrzenia odwołania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 154/16 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 2 listopada 2015 r. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to oznacza, że w przypadku braków formalnych odwołania organy NCBiR winny zastosować przepisy kodeksu, a w szczególności art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Ponadto w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W konsekwencji na takie ostateczne postanowienie zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji nieprawidłowo wywiódł z treści art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, który stanowi, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, że w sprawie nie mają zastosowania ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania odwołań od decyzji. Tymczasem Dyrektor NCBiR zobowiązany był do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a., zaś stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługiwała skarga na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu odwołania lub na jego nieprzekazaniu do organu odwoławczego. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a") kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) Podkreślenia przy tym również wymaga, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma również to, że kontrolowana sprawa została przekazana do rozpoznania tutejszemu Sądowi mocą wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 154/16. Wobec tego w sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jednocześnie wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając niniejsza sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 154/16 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu. Jak wynika z wiążącego w niniejszej sprawie ww. postanowienia NSA z dnia 17 lutego 2016 r., stanowisko Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, że odwołanie skarżącej nie będzie podlegało dalszej procedurze odwoławczej nie było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o NCBiR, ustawa ta określa zasady działania Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, które jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o NCBiR, realizacja zadań Centrum obejmuje w szczególności ogłaszanie konkursów na wykonanie projektów w ramach realizowanych programów oraz ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonania projektów. Procedurę przyznawania środków finansowych na wykonanie projektów reguluje art. 40 ustawy o NCBiR, który stanowi, że przyznawanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków (ust. 1). Od decyzji Dyrektora w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy (ust. 2). W myśl art. 40 ust. 3 i 4, komisja odwoławcza Rady rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania, zaś na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych przepisów wynika, że przyznawanie środków finansowych przez Dyrektora NCBiR następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1075/13 (publ. LEX nr 1572578). Wprowadzenie w art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR ograniczeń dotyczących zakresu odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR (odwołanie to może bowiem dotyczyć wyłącznie naruszeń procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych), nie oznacza, że ustawodawca wyłączył w stosunku do tej decyzji stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie brak jest bowiem przepisu wyłączającego zastosowanie k.p.a., takiego jak np. art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59), wydanej na podstawie podobnej regulacji zawartej w obowiązującej poprzednio ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), NSA stwierdził m.in., że decyzje o przyznaniu środków finansowych "mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania, [...] decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy". W doktrynie podkreśla się, że również wykładnia celowościowa i funkcjonalna ustawy o NCBiR przemawiają za koniecznością uznania decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Uznanie bowiem, że w postępowaniach toczących się przed organami NCBiR "nie ma zastosowania k.p.a., prowadziłoby do niejasności proceduralnej. [...] Istotne luki w zakresie regulacji postępowania przed NCBiR (np. dotyczące stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych, wymaganej treści wydawanej decyzji, liczenia terminów, dokonywania doręczeń) tworzyłyby stan niepewności prawnej – tak dla stron postępowania, jak i dla samego organu administracji." (A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 85). Badając zatem przedstawioną sprawę w zakresie bezczynności organu uznać należy, że skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność organu polegającą na nieprzekazaniu odwołania do organu odwoławczego, co zostało przesądzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 154/16. WSA w Warszawie wskazuje, za Sądem II instancji, że skoro zatem decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to oznacza, że w przypadku braków formalnych odwołania organy NCBiR winny zastosować przepisy kodeksu, a w szczególności art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Ponadto w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W konsekwencji na takie ostateczne postanowienie zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku organu należy podkreślić, iż w sprawie mają zastosowania ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania odwołań od decyzji. Tym samym Dyrektor NCBiR zobowiązany był do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy Dyrektor NCBiR powinien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Tymczasem od daty wpływu odwołania, Dyrektor NCBiR pozostaje bezczynny. Przedstawiony stan sprawy i regulacje prawne sprawiły, że Sąd uznał za zasadne stwierdzenie bezczynności Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zakresie procedowania nad rozpoznaniem odwołania. Bezczynność ta jest wynikiem przyjęcia przez organ administracji odmiennej niż obecnie przesądzona wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 154/16 wykładni przepisów ustawy o NCBiR. Zdaniem Sądu, stwierdzona zwłoka nie ma cech pozwalających na zakwalifikowanie jej jako rażąco naruszającej prawo. Tym bardziej, że organ zareagował na pisma Skarżącej w sprawie przywrócenia wniosku do procedury odwoławczej oraz przedstawiał w nim swoje merytoryczne, obecnie zakwestionowane przez Sąd, stanowisko. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).