V SAB/Wa 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2016r sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor [...]OR ARiMR) stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] przyznającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, spółka) płatność rolnośrodowiskową. Odwołanie od powołanej na wstępie decyzji z [...] marca 2015 r. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) złożył (za pośrednictwem Dyrektora [...]OR ARiMR) w imieniu skarżącej radca prawny M. P., który dotychczas nie reprezentował spółki w postępowaniu administracyjnym. Powyższe odwołanie zostało złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu, jednak nie załączono do niego pełnomocnictwa procesowego. Dlatego organ odwoławczy, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), pismem z 15 maja 2015 r. wezwał radcę prawnego M. P. do usunięcia, w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania, stwierdzonego braku formalnego w postaci braku oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa dla niego do reprezentowania skarżącej w postępowaniu odwoławczym, pouczając, że nieusunięcie wymienionego braku w ww. terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Jednocześnie w wezwaniu tym organ II instancji zaznaczył, iż pomimo wskazania w odwołaniu, że załączono do niego pełnomocnictwo, załącznika takiego nie przedłożono. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone adresatowi 20 maja 2015 r., a w dniu 22 maja 2015 r. (zatem z zachowaniem 7-dniowego terminu) radca prawny M. P. (przy piśmie z 21 maja 2015 r.) nadesłał kserokopię pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu [...] kwietnia 2015 r. w imieniu skarżącej przez uprawnionego do działania prezesa zarządu L. T., na której to kserokopii widniał złożony w oryginale nieczytelny podpis oraz data "[...]-04-2015 r.". Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Prezes ARiMR pozostawił bez rozpoznania odwołanie wniesione przez radcę prawnego M. P.. W piśmie tym organ II Instancji, powołując się na art. 33 § 3 k.p.a., stwierdził, iż złożona przez radcę prawnego M. P. kopia pełnomocnictwa nie spełnia wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Podkreślił również, że od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać minimalnej staranności w prowadzeniu spraw swojego mocodawcy. To w interesie pełnomocnika będącego profesjonalistą powinno leżeć współdziałanie z organem administracji w celu usunięcia braków formalnych powstałych w toku postępowania, gdyż żaden przepis nie nakazuje organowi administracji wielokrotnego ponawiania wezwania do złożenia stosownych dokumentów, czy uzupełnienia braków. Pismem z 13 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego) skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego M. P.) wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania, podnosząc iż została skutecznie poświadczona zgodność kserokopii pełnomocnictwa z oryginałem. Podała, że poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, a na żądanie – również godzinę dokonania czynności. Zdaniem skarżącej, wszystkie te elementy zostały zachowane, bowiem dokument pełnomocnictwa został opatrzony własnoręcznym podpisem, datą; wskazane zostało także miejsce dokonania poświadczenia (logo Kancelarii wraz ze wskazaniem siedziby znajdujące się poniżej podpisu). Dodała, iż potwierdzeniem umocowania pełnomocnika jest także jego imienna pieczątka wraz z numerem wpisu na listę radców prawnych widniejąca pod pismem przewodnim. Pełnomocnictwo stanowiło załącznik do tego pisma, a więc jest jego integralną częścią. Cała korespondencja pomiędzy Kancelarią a ARiMR tworzy integralną całość, z pewnością nie można więc stwierdzić, że poświadczenie zostało dokonane przez osobę nieuprawnioną. Do przedmiotowego wezwania załączono m.in. oryginał pełnomocnictwa z [...] kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezes ARiMR (w piśmie z 14 sierpnia 2015 r.) przytoczył treść przepisów art. 32 k.p.a., art. 33 § 2 i § 3 k.p.a., a także art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych – tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm. (dalej u.r.p.). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie kopia pełnomocnictwa została opatrzona nieczytelnym podpisem z datą jego złożenia, tj. [...] kwietnia 2015 r., organ odwoławczy stwierdził, że z ww. podpisu nie wynikało kto i jakiej czynności dokonał w dniu [...] kwietnia 2015 r. Wprawdzie przepis art. 6 ust. 3 u.r.p. nie wymaga, aby podpis radcy prawnego, złożony celem uwierzytelnienia pełnomocnictwa, był czytelny, jednak ma on służyć identyfikacji osoby go składającej, a także ustaleniu treści złożonego przez nią oświadczenia. W przedmiotowej sprawie brak było możliwości ustalenia, czy przedstawiona kopia pełnomocnictwa została uwierzytelniona przez radcę prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka (reprezentowana przez radcę prawego M. P.) zaskarżyła bezczynność Prezesa ARiMR oraz wniosła o zobowiązanie Prezesa ARiMR do przyjęcia do rozpoznania i rozpoznania złożonego przez nią odwołania od decyzji Dyrektora [...]OR ARiMR z [...] marca 2015 r. jako odpowiadającego wymogom formalnym oraz wniesionego w terminie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka przestawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. W jej ocenie, brak rozpatrzenia odwołania w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., pomimo spełnienia przez skarżącą, wszystkich warunków formalnych, świadczy o bezczynności organu administracji. Dlatego wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Podtrzymała zawarte w ww. wezwaniu stanowisko (zgodnie z którym kserokopia pełnomocnictwa została skutecznie poświadczona za zgodność z oryginałem) oraz powtórzyła przytoczoną w nim argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy, nie sposób dopatrzeć się bezczynności w działaniu Prezesa ARiMR. Odwołanie skarżącej spółki wpłynęło do Dyrektora [...]OR ARiMR w dniu 9 kwietnia 2015. Po przekazaniu go do organu II instancji (na tę czynność przewidziany jest okres do 7 dni), organ ten pismem z dnia 15 maja 2015 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych przez złożenie pełnomocnictwa w terminie 7 dni (od dnia doręczenia wezwania) pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przedmiotowe wezwanie doręczono radcy prawnemu M. P. 20 maja 2015 r., a zatem termin do wykonania wezwania upływał 27 maja 2015 r. Wobec tego, iż w dniu 25 maja 2015 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo, które w ocenie tego organu, nie stanowiło prawidłowego wykonania wezwania, po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu (co nastąpiło 27 maja 2015 r.), Prezes ARiMR, pismem z [...] czerwca 2015 r. pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia odwołania tylko z uwagi na okoliczność, iż nie rozpoznał go merytorycznie. Organ załatwił bowiem sprawę, a istota problemu sprowadza się do oceny, czy formalne rozstrzygnięcie organu o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, wydane w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., było prawidłowe. Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko organu odwoławczego, iż kserokopii pełnomocnictwa załączonej do pisma z skarżącej z 21 maja 2015 r. nie można uznać za prawidłowo uwierzytelniony odpis dokumentu pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 3 k.p.a.). Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 3 u.r.p., radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu. W wykonaniu wezwaniu do usunięcia braków formalnych odwołania skarżąca nadesłała kserokopię pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. udzielonego radcy prawnemu M. P. przez prezesa zarządu L. T. - uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji spółki (jak wynika z odpisu KRS). Na kserokopii tej został złożony oryginalny nieczytelny podpis oraz data: [...] kwietnia 2015 r. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że omawiane poświadczenie nie jest prawidłowe z uwagi na brak podpisu radcy prawnego. Sam nieczytelny podpis nie spełnia tego warunku – nie wiadomo bowiem kto go złożył, a w konsekwencji nie można ustalić, czy rzeczywiście jest to osoba, której udzielono pełnomocnictwa. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, iż skoro pismo przewodnie podpisał radca prawny (opatrzył je bowiem - oprócz nieczytelnego podpisu - pieczątką z numerem wpisu na listę radców prawnych), to należy przyjąć, że również jego podpis widnieje na (załączonej do tego pisma) kopii pełnomocnictwa. Słusznie organ II instancji zaakcentował, iż od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać należytej staranności w zakresie podejmowanych czynności. Sąd podziela przytoczone przez skarżącą poglądy doktryny i orzecznictwa, w myśl których uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa nie stanowi dokumentu urzędowego i z tego powodu stwierdzenie daty i miejsca sporządzenia odpisu nie ma istotnego znaczenia. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1389/10, LEX nr 920621, w którym wskazano: "Uwierzytelnienie odpisu udzielonego pełnomocnictwa i innych dokumentów wykazujących umocowanie, o czym mowa w art. 37 § 1 p.p.s.a., nie ma na celu - tak jak w przypadku dokumentów, których dotyczy art. 48 p.p.s.a. - nadania odpisowi dokumentu poświadczonemu przez profesjonalnego pełnomocnika charakteru dokumentu urzędowego. Poświadczenie pełnomocnictwa ma jedynie na celu wykazanie istnienia umocowania do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umieszczanie na poświadczeniu tego rodzaju zapisów jak stwierdzenie miejsca i daty sporządzenia odpisu, nie ma w przypadku pełnomocnictwa istotnego znaczenia, skoro jego poświadczony odpis nie musi mieć cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a. z związku z art. 6 ust. 3 ustawy z 1982 r. o radcach prawnych". Zatem brak wskazania miejsca sporządzenia odpisu, z czym także mamy do czynienia w niniejszej sprawie (trudno bowiem uznać – jak tego chciałaby skarżącą – iż warunek ten spełnia siedziba Kancelarii podana na kserokopii pełnomocnictwa), nie stanowi uchybienia wpływającego na ważność poświadczenia dokumentu pełnomocnictwa. Takim uchybieniem jest natomiast brak podpisu radcy prawnego i w tym przypadku nie ma żadnych podstaw do stosowania domniemania, że pełnomocnictwo (stanowiące załącznik do pisma skarżącej z 21 maja 2015 r.) zostało poświadczone przez tego samego radcę prawnego, który to pismo podpisał. Mając na uwadze powyższe, trudno jest w niniejszej sprawie uznać, iż organ pozostawał w zwłoce w zakresie czynności, których podjęcie nakazują przepisy prawa. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wobec bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis pozostawiając odwołanie bez rozpoznania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.