V SAB/Wa 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w przedmiocie dofinansowania projektu ze środków z budżetu UE 1. stwierdza bezczynność Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W.; 2. zobowiązuje Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" z dnia ... grudnia 2005r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W dniu ... grudnia 2005 r. do ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wpłynął wniosek B. P. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006’’ w ramach działania 1.1 ,,Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’ na realizację projektu – budowa obory. Dokument ten podpisał M. L., działający jako pełnomocnik wnioskodawcy. Pismem z ... lipca 2006 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poinformował stronę, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na to, że został złożony w formie uniemożliwiającej zweryfikowanie planowanej inwestycji i związanych z nią kosztów oraz został podpisany i parafowany przez nieupoważnioną osobę. Pismem z ... sierpnia 2006 r. M. L., działający jako pełnomocnik wnioskodawcy odwołał się od powyższej decyzji do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i wystąpił o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez brak w ogóle zastosowania przepisów postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego; § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006’’ w zakresie działania ,,Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’ (Dz. U. 2004 r., Nr 270, poz. 2684 z późn. zm.) w szczególności w związku z art. 98 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 32 k.p.a., poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku, który podlegał uzupełnieniu. Podniósł także, że doręczenie pisma z ... lipca 2006 r. nastąpiło sprzecznie z treścią wniosku, w którym wskazano adres do korespondencji oraz z art. 40 § 2 k.p.a. Dodatkowo zarzucił, że rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło na podstawie przepisów prawa wewnętrznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które na podstawie art. 93 Konstytucji RP nie mogą być podstawą decyzji podejmowanych wobec osób nie powiązanych instancyjnie i organizacyjnie z Prezesem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zauważył, że o konieczności stosowania norm postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosków o dofinansowanie inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich’’ orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06. Naruszenie art. 6 oraz art. 40 § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do ustalenia czy wniosek został złożony przez osobę upoważnioną a jego ustalenia w tym zakresie są bezpodstawne. Organ powinien wystąpić do pełnomocnika o przedstawienie dokumentu upoważniającego do złożenia wniosku. Zdaniem autora odwołania wniosek o dofinansowanie złożony został w formie zgodnej z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006’’ w zakresie działania ,,Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’. We wniosku określono szczegółowo koszty kwalifikowane projektu, które zostaną wprowadzone do umowy o refundację inwestycji. W związku z tym zachodziła możliwość ich weryfikacji w ramach postępowania uzupełniającego wniosek, prowadzonego w trybie § 10 pkt 1 rozporządzenia w sprawie procedury. Pismem z dnia ... września 2006 r. Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poinformował stronę, że odwołanie rozpatrzone zostało negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia SPO ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 ‘’ (Dz. U. nr 207, poz. 2117) w ramach Działania ,,Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’ za dzień złożenia wniosku uznaje się dzień wpływu poprawnie wypełnionego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. Ponadto zgodnie z pkt 14 części A Zaleceń Ogólnych ,,Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania 1.1’’ Wniosek musi być podpisany przez wnioskodawcę albo osoby reprezentujące wnioskodawcę albo pełnomocnika. Złożony przez stronę ....12.2005 r. dokument nie może ze względów formalnych zostać uznany za wniosek zgodny z w/w rozporządzeniem. Powodem jest brak podpisu osoby do tego upoważnionej. Zgodnie z pkt 9 część B przywołanej powyżej instrukcji, w sprawach związanych z uzyskaniem pomocy finansowej, realizacją projektu oraz jego rozliczeniem w imieniu wnioskodawcy może występować pełnomocnik, któremu wnioskodawca udzielił pełnomocnictwa. Oryginał lub potwierdzoną notarialnie kopię pełnomocnictwa należy dołączyć do wniosku. W złożonym dokumencie w polu 9 została wpisana osoba, której udzieliła strona pełnomocnictwa, natomiast w załączniku brak było pisemnego pełnomocnictwa do reprezentacji. Z uwagi na powyższe jedyną osobą, która mogła podpisać wniosek była strona. Organ stwierdził, że przepisy postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do trybu udzielania pomocy przez ARiMR w ramach SPO ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006’’. Oddział regionalny wychodząc z założenia, że skoro pełnomocnictwo nie zostało załączone to adres do korespondencji na kancelarię pełnomocnika nie jest adresem do wykorzystania. Ponadto pismo z dnia ... lipca 2006 r. wysłane na adres strony zostało skutecznie doręczone w dniu ... lipca 2006. Dołączone do odwołania pełnomocnictwo dostarczone zostało do OR dopiero 22.08.2006 r. czyli po złożeniu odwołania. Na pełnomocnictwie widnieje data 22 listopada 2006 r. a takiego dnia jeszcze nie było. Z tego względu nie można uznać przedstawionego przyszłego pełnomocnictwa jako ważne i skuteczne. Końcowo podał, że przywołane przez M. L. przepisy rozporządzenia umożliwiające uzupełnienie niekompletnego wniosku nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania, ponieważ wniosek w części VII Oświadczenie ubiegającego się o dofinansowanie, został podpisany przez osobę do tego nieupoważnioną (bez pełnomocnictwa) co oznacza, że oświadczenie, iż dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym nie mogą zostać przyjęte jako prawdziwe. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.. W skardze wystąpił o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzucił rażące naruszenie prawa – przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania tj. art. 35 i 36 k.p.a. – poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie. W motywach skargi powołał się na treść uzasadnienia prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 53/07), w którym stwierdzono, w oparciu o orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje na tą czynność prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji jednak stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu. Dalej Skarżący stwierdził, że od dnia złożenia wniosku przez swojego pełnomocnika minęło kilka lat co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 i 36 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie. Przywołał treść art. 35 k.p.a. i zauważył, że wszystkie terminy nie zostały dotrzymane a organ, wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., nie poinformował o braku załatwienia sprawy w terminie i nie podał przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący przyznał, że w załączniku do wniosku nie złożone zostało pełnomocnictwo, ustanowił jednak pełnomocnika do tej sprawy w kancelarii notarialnej w P. w dniu 13 grudnia 2005 r. Na etapie składania odwołania Skarżący zgubił pełnomocnictwo a do odwołania załączył pełnomocnictwo z datą omyłkowo podaną. Z dokumentu tego wynika jednak, iż wolą Skarżącego było ustanowienie pełnomocnika. Ponadto wszystkie czynności pełnomocnika wykonywane były na podstawie § 9 zawartej z pełnomocnikiem umowy zlecenia. Jeżeli natomiast organy miały wątpliwości w sprawie zakresu pełnomocnictwa to powinny wezwać Skarżącego do potwierdzenia pełnomocnictwa, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania. Organ I instancji pozostawiając wniosek bez rozpoznania naruszył § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie procedury i identycznego z nim co do treści art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek został złożony na urzędowym formularzu, był więc poprawny co do formy, we wniosku określono szczegółowo koszty kwalifikowane projektu. Do wniosku nie zostały dołączone wymagane załączniki gdyż ich skompletowanie było bardzo czasochłonne. Skarżący zebrał jednak załączniki i był przygotowany do ich uzupełnienia gdyby organ o to wystąpił. W piśmie procesowym z 3 listopada 2008 r. B. P. stwierdził, opierając się na stanowisku Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z 10 lipca 2003 r. sygn. akt III CZP 54/03, że należy odróżnić dokument pełnomocnictwa od materialnego upoważnienia mocodawcy do działania w jego imieniu przez inną osobę. Podtrzymał, że pełnomocnik był umocowany do złożenia wniosku o dofinansowanie oraz, że powinien zostać wezwany do złożenia załączników do wniosku. Powołał się na informacje prasowe wskazujące, że żaden wniosek o dotację do ARiMR nie został kompletny i wszyscy wnioskodawcy byli wzywani do złożenia dodatkowych dokumentów do akt sprawy. Tak też stało się z wnioskiem syna Skarżącego, który był wezwany o przesłanie pełnomocnictwa i potwierdzenie złożenia wniosku przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że do wniosku nie dołączono żadnych wymaganych załączników, a wniosek został złożony przez osobę nieupoważnioną. Dodatkowo podał, że Skarżący pismem z ... lipca 2006 r. został poinformowany o konieczności uzupełnienia wniosku ze wskazaniem konkretnych dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Wnioskowane dokument nie zostały uzupełnione w terminie i dlatego wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, pismem procesowym z 4 lutego 2009 r., Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym. Dodatkowo zaprzeczył by był wzywany przez organ o uzupełnienie wniosku na którą to okoliczność powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Pismem procesowym z 19 lutego 2009 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że pismo z ... lipca 2006 r. wskazane w odpowiedzi na skargę nie zostało wysłane do Skarżącego a przeciwne stwierdzenie w tym zakresie zostało omyłkowo powołane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.’’, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.’’, zaś organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył ,,odwołanie’’ do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będące w istocie zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Upoważniło to Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący działając przez pełnomocnika M. L., złożył w dniu ... grudnia 2005 r. (data nadania wniosku w urzędzie pocztowym) wniosek do ...Oddziału Regionalnego ARiMR w W. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006’’ w ramach działania 1.1 ,,Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’. Do wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo upoważniające M. L. do występowania w sprawie w imieniu Skarżącego co zasadniczo – wobec nie doprecyzowania przez Dyrektora Oddziału w piśmie z ...lipca 2006 r. innych wad wniosku oraz stanowiska Prezesa ARiMR zawartego w piśmie z ... września 2006 r.- skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zagadnienia związane z rozpatrywaniem wniosków tego typu z jakim wystąpił Skarżący uregulowane były w dacie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ‘’Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006’’ w zakresie działania ‘’Inwestycje w gospodarstwach rolnych’’ (Dz. U. z 2004 r. Nr 270, poz. 2684 ze zm.). W rozporządzeniu tym określono w sposób szczegółowy wymagania co do załączanych do wniosków dokumentów. Wśród nich jest wymóg dołączenia do wniosku pełnomocnictwa – jeżeli zostało udzielone ( § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Nieprawidłowe wypełnienie wniosku czy braki w zakresie wymaganych załączników nie stanowią jeszcze wystarczającej podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 rozporządzenia w takim przypadku należy wezwać, w formie pisemnej, wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Dopiero w przypadku niedotrzymania tego terminu, instytucja wdrażająca (ARiMR) pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę ( § 10 ust. 2 rozporządzenia). Również mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego ‘’Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006’’ (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2117 ze zm.) w załączniku (Opis systemu wdrażania) stanowi, że wnioski o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu a wniosek taki podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem jego wypełnienia i kompletności załączników. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oraz w kontekście powyższych przepisów, obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku Skarżącego, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawnie nieuzasadnione pomimo nie załączenia do wniosku Skarżącego pełnomocnictwa dla M. L.. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, a tym samym nie zaistniała przesłanka (nie uzupełnienie przez Skarżącego pomimo wezwania wniosku) upoważniająca organ do pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania. W tej sytuacji pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania uzasadnia zarzut bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku i nie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd w tym miejscu stwierdza, że M. L. był upoważniony przez Skarżącego do złożenia wniosku o dofinansowanie w rozpatrywanej sprawie. Umocowanie dla M. L. do złożenia wniosku wynika z treści § 9 umowy zlecenia zawartej w dniu ...kwietnia 2005 r. pomiędzy Skarżącym (zleceniodawcą) a M. L. (zleceniobiorcą), zgodnie z którą zleceniodawca upoważnia zleceniobiorcę do samodzielnego złożenia wniosku w ARiMR o dofinansowanie inwestycji ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej dla prowadzonego gospodarstwa rolnego lub działalności gospodarczej. Poza tym – zgodnie z pełnomocnictwem poświadczonym notarialnie w dniu 13 grudnia 2005 r. – M. L. został upoważniony do reprezentowania Skarżącego przed ARiMR w postępowaniu o uzyskanie środków Sektorowego Programu Operacyjnego ,,Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich’’, Działanie 1.1 ,,Inwestycje w gospodarstwie rolnym’’. Pełnomocnictwo obejmuje m. in. upoważnienie do składania wszelkich niezbędnych oświadczeń w trakcie postępowania o przyznanie środków. Potwierdza ono umocowanie pełnomocnika do złożenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ... sierpnia 2006 r. na nie załatwienie sprawy w terminie. Omawiane dokumenty załączone zostały do skargi, przekazane zostały przed rozprawą Dyrektorowi ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Konsekwencją nieuzasadnionego – jak wykazano powyżej - pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania było nie załatwienie sprawy przez Dyrektora Oddziału w terminach wskazanych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a. ani nie wykonanie czynności o których mowa w art. 36 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki, którą należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Tak zatem termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji oraz miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 ) należy traktować jako terminy maksymalne nie zaś podstawowe. Należy podkreślić, że do wskazanych terminów nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, które jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły, a wyłącznym powodem bezczynności organu było błędne przeświadczenie o zasadności pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Skoro więc Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. pozostaje w bezczynności i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie miesiąca to skargę należało uznać za zasadną. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.