V SAB/Wa 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. w przedmiocie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej 22 czerwca 2015 r. (data nadania pocztowego) przez D. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) W. z siedzibą w W. oraz wniosek o ukaranie organu grzywną w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W dniu 20 maja 2013 r. do Biura Powiatowego w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 spółki D. sp. z o.o. Skarżąca spółka, poza wskazanym wnioskiem z [...] maja 2013 r., w dniu 18 czerwca 2014 r. złożyła następujące wnioski: wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki B. sp. z o.o., znak sprawy [...]; wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki P. sp. z o.o. [...]; wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki O. sp. z o.o., znak sprawy [...]. W sprawach wskazanych wniosków transferowych wystąpiły braki formalne i do skarżącej zostały skierowane odpowiednie wezwania do ich uzupełnienia. W sprawie B. - organ I instancji [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na wycofanie przez stronę wniosku o przyznanie płatności. W sprawie O. – [...] lutego 2015 r. organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych i pozostawił wniosek transferowy bez rozpatrzenia. Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji oraz pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniach 24 marca 2015 r. (w zakresie decyzji o umorzeniu postępowania) oraz 22 kwietnia 2015 r. (w zakresie pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia) Kierownik Biura Powiatowego przekazał akta sprawy do organu II instancji. W sprawie dotyczącej wniosku transferowego i przejęcia płatności od spółki P., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) W. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, tj: - przedstawienia dokumentu potwierdzającego zaistnienie następstwa prawnego albo kopii tego dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji - przedstawienie oświadczenia następcy prawnego przejmującego posiadanie gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW, mimo, że strona postępowania zaznaczyła checkbox na str. 2/2 wniosku pkt 17. - brak sprecyzowania żądania poprzez wskazanie czy spółka wnioskuje również o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW w związku z zaistnieniem następstwa prawnego Wezwanie nr [...] zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie i zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 27 sierpnia 2014 r. Ze względu na nieuzupełnienie braków, wniosek o przejęcie płatności został pozostawiony bez rozpoznania [...] października 2014 r. (pismo nr [...]). W dniu 26 stycznia 2015 r. strona złożyła korektę wniosku, zaś organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu, na które z kolei strona wniosła 23 lutego 2015 r. zażalenie przekazane następnie do Dyrektora [...] OR ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor [...] OR ARiMR uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu. W dniu 13 maja 2015 r. (data nadania listu) spółka D. sp. z o.o. w W. złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zażalenie w trybie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w W. w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego po spółce P. sp. z o.o. na rok 2013. Dyrektor [...] OR ARiMR, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez spółkę D. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 przez Kierownika BP ARiMR W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie oraz za niezasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego postanowienia Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r. (I SAB 161/98), by można było mówić, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem przez ten organ decyzji w rozumieniu k.p.a. pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, musi w tej sprawie toczyć się postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia pismem, nr [...], z [...] października 2014 r., z którego treści wynika, że spółka D. nie uzupełniła braków formalnych, co do których organ wystosował wezwanie nr [...]. Dyrektor zauważył, że wezwanie, nr [...], zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie i zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 27 sierpnia 2014 r. Jednocześnie organ wskazał, że z powyższego wynika, iż na dzień złożenia przez spółkę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (13 maja 2015 r.), w sprawie przedmiotowego wniosku nie toczy się postępowanie, co z kolei w myśl przytoczonego wyroku NSA z 20 kwietnia 1999 r. oznacza, że nie można organowi zarzucić niezałatwienia sprawy w terminie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że spółka odpowiadając na wezwanie skierowane do niej w związku z wykryciem braków formalnych w innej sprawie (znak sprawy [...] dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych w wyniku następstwa prawnego ze spółki B. sp. zo.o. za rok 2011, wezwanie nr [...]) nie wskazała aby odpowiedź na to wezwanie i dołączony oryginał postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału KRS był składany także w niniejszej sprawie o numerze [...]. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać aby spółka D. sp. zo.o. uzupełniła brak formalny w przedmiotowej sprawie. Organ administracji nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu czy wymagany przepisami prawa dokument został może złożony przez dany podmiot we wszystkich prowadzonych wobec tego podmiotu postępowaniach. Dyrektor [...] OR ARiMR wskazał ponadto, że o ile punkt drugi wezwania dotyczył oświadczenia w zakresie ONW i wezwanie w tym zakresie nie mogło przynosić skutków dla wniosku transferowego o płatności OB, to jednak punkt 1 wezwania wskazywał na brak wymaganego dokumentu w sprawie dotyczącej wniosku transferowego o płatności OB. i nieuzupełnienie tego braku formalnego uzasadniało pozostawienie bez rozpoznania wniosku transferowego w zakresie wnioskowanych płatności OB. Podsumowując, organ nadzoru stwierdził, że dniu wydania niniejszego postanowienia nie można zarzucić organowi bezczynności jak również nie zachodzi konieczność wyznaczenia terminy załatwienia sprawy. W ocenie Dyrektora [...] OR ARiMR czynności podjęte przez Kierownika BP ARiMR W. były czynnościami istotnymi dla załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, że nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a., co czyni zażalenie strony nieuzasadnionym. D. Sp. z o.o. pismem z 19 czerwca 2015 r. (22 czerwca 2015 r. data nadania pocztowego) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) W. z siedzibą w W. w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W skardze zawarła również wniosek o ukaranie organu grzywną. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było sprzeczne z zasadą zaufania do organów Państwa oraz naruszało art. 64 k.p.a. Skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy oryginał dokumentu znajduje się w posiadaniu organu wzywanie podatnika w sprawie równolegle prowadzonej o złożenie przez stronę tegoż dokumentu w oryginale lub jego uwierzytelnionej kopii dokumentu było żądaniem świadczenia niemożliwego do spełnienia. Skarżąca dodała również, iż nie stanowi podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie usunięcie wymienionych w wezwaniu braków domniemanych jedynie przez organ a nie wynikających z przepisów prawa obowiązującego lub innych braków podania lub niejasności pojawiających sie przy rozpatrywaniu podania. Samo wezwanie nie powoduje bowiem powstania braku formalnego, gdyż ten musi wynikać z uchybienia przepisowi prawa. Np. zaznaczenie przez wnioskodawcę dwu wykluczających sie pól na formularzu wniosku nie jest brakiem wniosku kwalifikującym do pozostawienia samego wniosku bez rozpatrzenia według rygorów art. 64 k.p.a. Wzór wniosku, formularz z którego nieścisłość ta wynikała, nie jest bowiem ustalony przez przepis prawa obowiązującego. Jego źródłem jest bowiem zarządzenie - a źródłami prawa są ustawy i rozporządzenia. Zdaniem skarżącej w przypadku niniejszej sprawy, już w wezwaniu nie można było wskazywać rygoru pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia do wyjaśnienia były bowiem wątpliwości wynikające z samego formularza wniosku a nie wymagania podania ustalone w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku transferowego skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. złożonego jako następca prawny nieistniejącej już spółki P. sp. z o.o. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) W. z siedzibą w W. oraz wniosek o ukaranie organu grzywną w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji ani postanowienia. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę rację należy przyznać Kierownikowi Biura ARiMR i uznać, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Jak przedstawiono wyżej przedmiotem skargi w niniejszym postepowaniu skarżąca uczyniła przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji – Kierownika BP w W. postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku transferowego dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich na rok 2013. Skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. opisanym powyżej wnioskiem transferowym z dnia [...] czerwca 2014 r. jako następca prawny nieistniejącej już spółki P. sp. z o.o. Do wniosku dołączono nieuwierzytelnioną kopię KRS. W związku z powyższym, organ I instancji w dniu 12 sierpnia 2014 r. wystosował do strony wezwanie do usunięcia braków we wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, M. P. odebrała niniejsze wezwanie w dniu 22 września 2014 r. Wezwanie zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w związku z tym Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] października 2014 r. wystosował pismo, nr [...], w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w całości, jako że wezwanie do braków formalnych dotyczyło zarówno sprawy o płatności w ramach systemów bezpośrednich jak i z tytułu ONW. Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej oceny dokumentacji nadesłanej przez spółkę. W dokumentacji tej brakowało oryginału lub poświadczonej zgodnie z obowiązującymi przepisami kopii dokumentu potwierdzającego zaistnienie następstwa prawnego. Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012 poz. 1164) do wniosku, o którym mowa w ust. 3, następca prawny dołącza dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. W niniejszej sprawie do wniosku dołączono nieuwierzytelnioną kopię KRS. Z powyższego wynika, że podanie złożone przez spółkę nie było prawidłowym i kompletnym wnioskiem. Pomimo wezwania strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w złożonej skardze, wskazać należy, że spółka odpowiadając na wezwanie skierowane do niej w związku z wykryciem braków formalnych w innej sprawie (znak sprawy [...] dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych w wyniku następstwa prawnego ze spółki B. sp. z o.o. za rok 2011, wezwanie nr [...]) nie wskazała, że odpowiedź na to wezwanie i dołączony oryginał postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału KRS był składany także w niniejsze sprawie o numerze [...]. Tym samym nie można uznać, aby spółka D. sp. z o.o. uzupełniła brak formalny w przedmiotowej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, że organ administracji nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu czy wymagany przepisami prawa dokument został może złożony przez dany podmiot we wszystkich prowadzonych wobec tego podmiotu postępowaniach. Konkludując Sąd uznaje, że należy podzielić pogląd organu o konieczności pozostawienia wniosku strony z dnia [...] czerwca 2014 r. bez rozpoznania. W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy Sąd ocenia, iż nie sposób zatem w działaniu Kierownikowi Biura ARiMR dopatrzyć się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącej o przyznanie przedmiotowej płatności. W związku z bezzasadnością skargi brak było również podstaw do uwzględnia wniosku strony skarżącej o ukaranie organu grzywną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.