VI SA/Wa 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji oddala skargę Pismem z 12 września 2012 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej P.) wystąpiła do C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, C.) z wnioskiem o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej organem) z [...] października 2009 r. Nr [...] (zwanej dalej decyzją) w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C. P. do pisma załączyła projekt porozumienia. Pismem z dnia [...] września 2012 r. P., zwróciła się do organu o wydanie postanowienia określającego na dzień [...] września 2012 r. termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. a C. dotyczących zmiany warunków współpracy określonych w decyzji, w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C, zgodnie z projektem porozumienia załączonym do ww. wniosku. Pismem z [...] września 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] września 2012 r. postępowania w sprawie wydania ww. postanowienia. Pismem z [...] października 2012 r. C. przedstawiła stanowisko w sprawie wskazując, iż w jej ocenie termin wskazany we wniosku przez P. na zakończenie negocjacji już upłynął i nie jest możliwe wydanie postanowienia uwzględniającego wniosek i jedynym możliwym rozstrzygnięciem sprawy jest odmowa uwzględnienia wniosku. W opinii C. wydanie przez organ postanowienia określającego termin inny niż wnioskowany przez stronę, oznaczałoby rozstrzygnięcie poza zakresem sprawy, a więc niezgodne z prawem. C. zaznaczył, że faktu tego nie zmienia możliwość rozstrzygnięcia w podobnych sprawach przez organ z urzędu, gdyż przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wszczętym na skutek wniosku o określonej treści. Ponadto C. wskazał, że wniosek P. jest w jego opinii przedwczesny i z tego powodu nie powinien być uwzględniony. C. uzasadniał to zbyt krótkim terminem, jaki proponował P., zwłaszcza, że strony nie miały jeszcze okazji przedstawić wzajemnie swoich stanowisk. Zdaniem C., P. nie przedstawiło żadnego uzasadnienia, które wskazywałoby na merytoryczną zasadność skrócenia terminu negocjacji. Pismem z [...] października 2012 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej określił na dzień [...] listopada 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem C. wniosku P. o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C. Za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż stan faktyczny sprawy stanowi realizację hipotezy normy zawartej w art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 Pt co daje organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do stanowiska C. zawartego w treści pisma z dnia [...] października 2012 r. organ zaznaczył, iż termin wskazany przez wnioskodawcę nie jest wiążący dla organu. Organ stwierdził, że jest uprawniony, zgodnie z art. 27 ust. 1 Pt do określenia innego terminu zakończenia negocjacji, byleby termin ten nie wykraczał poza okres 90 dni od dnia rozpoczęcia negocjacji o zawarcie bądź zmianę umowy o dostępie telekomunikacyjnym pomiędzy stronami. Uzasadniając określenie terminu zakończenia negocjacji, organ odniósł się do przedmiotu toczących się między P. a C. negocjacji (tj. rozliczeń międzyoperatorskich) i wskazał, że określenie terminu zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w tym zakresie. Wskazał również cele polityki regulacyjnej wynikające z art. 189 ust. 2 Pt, stwierdzając, że szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych w przedmiotowym zakresie umożliwi sprawną współpracę stron, co z kolei przyczyni się do poprawy stanu konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym. Organ podkreślił, iż określając termin wziął pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji uznając, że okres do ich prowadzenia, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku P. do C. w dniu [...] września 2012 r., a który, na podstawie niniejszego postanowienia, kończy się w dniu [...] listopada 2012 r., jest wystarczający, by strony mogły pozytywnie zakończyć negocjacje. Organ podkreślił, że nawet po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem, strony mogą nadal prowadzić negocjacje. Termin wyznaczony przez Organ w przedmiotowym postanowieniu daje natomiast stronom prawo do wystąpienia do niego z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii spornej w terminie krótszym niż 90 dni od dnia wystąpienia przez P. z wnioskiem o zmianę decyzji. W skardze na powyższe postanowienie, skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości zarzucił organowi: - naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 Pt poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie skrócenia negocjacji dotyczących zmiany zasad współpracy stron, określonych w Decyzji, w sytuacji, gdy wskazane przepisy uprawniają Organ do zastosowania tej procedury jedynie w przypadku zmiany zasad współpracy ustalonych w umowie; - naruszenie art. 27 ust. 1 Pt poprzez wydanie postanowienia wyznaczającego termin następujący po upływie terminu wnioskowanego przez P.; - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów: • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Pt poprzez działanie Organu poza ustawowo określonymi kompetencjami; • art. 11 oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Organ przy wyznaczaniu terminu skracającego negocjacje pomiędzy skarżącym a P.; • art. 7 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieodniesienie się do stanowiska zaprezentowanego w toku postępowania przez skarżącego; • art. 6 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 125 § 3 k.p.a poprzez brak doręczenia skarżącemu pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego; • art. 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 4 Pt poprzez nieuzasadnione skrócenie skarżącemu terminu na przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Zdaniem Organu postanowienie, o którym mowa w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądów administracyjnych bowiem, nie należy do postanowień, na które przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 144 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa), nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z ostrożności procesowej organ wniósł również o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2012 r. Nr [...] określające na dzień [...] listopada 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem C. wniosku P.o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2009 r. Nr [...] w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie należy uznać, iż w świetle zmiany dotychczasowej, jednolitej linii orzeczniczej NSA nie podlega ona odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 246/10 odwołując się do stanowiska S. Piątka wyrażonego w glosie do wyroku NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II GSK 197/05 (OSP 2006 r., z. 9, poz. 104), stwierdził, że administracyjne ustalenie terminu zakończenia negocjacji stanowi sprawę samodzielną, gdyż akt administracyjny władczo ogranicza swobodę kontraktową stron. W przypadku, gdy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zakończą negocjacje i zawrą umowę w terminie, omawiane rozstrzygnięcie może być jedynym władczym wkroczeniem organu regulacyjnego w proces kształtowania stosunku umownego. Wobec powyższego, w ocenie NSA, brak podstaw do przyjęcia, że postanowienie podejmowane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt stanowi jedynie rozstrzygnięcie kwestii wynikających w toku postępowania, zwłaszcza, że na tym etapie nie toczy się żadne inne postępowanie w sprawie administracyjnej, w którym etapem mogłoby być postanowienie określające termin zakończenia negocjacji. Waloru sprawy administracyjnej nie ma z pewnością zawarcie umowy cywilnoprawnej przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a co za tym idzie władcze rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, podjęte na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 27 ust. 1 Pt) nie może rozstrzygać kwestii incydentalnej w takiej sprawie. O charakterze postanowienia w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji nie przesądza także możliwość wszczęcia w przyszłości postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego. Postanowienia wydanego na podstawie art. 27 ust. 1 Pt nie można, bowiem traktować, jako etapu postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego, skoro jego wszczęcie następuje na wniosek strony złożony w przypadkach określonych w art. 27 ust. 2 Pt, które mogą zaistnieć dopiero po określeniu terminu zakończenia negocjacji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes UKE prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na art. 27 ust. 1 Pt w zw. z art. 30 Pt i wskazał przyczyny zastosowania tej podstawy prawnej. W myśl art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Pt, stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy art. 26-28 i 33. Należy zauważyć, że negocjacje dotyczące zmiany umowy, w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C., rozpoczęły się w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem C. wniosku P. o zmianie warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE, w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci C. Pismem z [...] września 2012 r., P. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji. Zdaniem Sądu, Prezes UKE, wydając niniejsze postanowienie, nie decyduje o zasadności prowadzonych negocjacji, ani nie angażuje się w spór co do istoty sprawy a jedynie określa termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami, nie ingerując w przebieg toczących się pomiędzy nimi rozmów oraz zasadność i zakres współpracy, jaki strony, po zakończeniu negocjacji, ewentualnie ustalą. Przedmiotem postanowienia jest jedynie określenie terminu zakończenia negocjacji pomiędzy C. a P., które to negocjacje strony mogą prowadzić całkowicie swobodnie. Należy wskazać, że określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie zmiany rozliczeń za zakończenie połączeń głosowych w sieci C. lub w konsekwencji może doprowadzić do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę cele polityki regulacyjnej wynikające z art. 189 ust. 2 Pt, Prezes UKE słusznie stwierdził, że szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych dotyczących rozliczeń z tytułu świadczonych usług umożliwi sprawną współpracę stron. Termin wyznaczony przez Prezesa UKE w przedmiotowym postanowieniu daje stronom prawo do wystąpienia do organu, z wnioskiem o rozstrzygniecie kwestii spornej w terminie krótszym niż 90 dni od dnia wystąpienia przez P. z wnioskiem o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji z [...] października 2009 r. Należy zauważyć, że nawet po upływie terminu wyznaczonego zaskarżonym postanowieniem, strony mogą nadal prowadzić negocjacje, co w efekcie może skutkować ustaleniem warunków współpracy w oparciu o umowę cywilną. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.