VI SA/Wa 1001/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U 2016.poz. 23) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...].06.2020 r., w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] dz. ewid. [...] z ob. [...]-04-08 w W. w dniach od [...] stycznia 2018 do [...] stycznia 2018 r. (tj. 4 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi (z przekroczeniem zezwolenia) poprzez eksploatacje tymczasowego zjazdu o pow. 25,60 m2 z ul. [...] na potrzeby prowadzonej inwestycji i ustalenia tej kary w wysokości 2 590 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent m. W. udzielił spółce [...] Sp. z o.o. zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na potrzebę prowadzonej inwestycji na czas do [...].12.2017r W dniu [...].01.2018 r do zarządcy drogi został złożony wniosek o wyrażenie zgody na przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w dotychczasowym kształcie. Zarządca drogi wyraził zgodę na dokonanie zajęcia licząc od daty wpływu wniosku o przedłużenie zezwolenia. Decyzją z dnia z dnia [...].06.2020 r., Prezydent m. W. orzekł w stosunku do spółki [...] sp. Z o.o. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. w dniach od [...]-[...] stycznia 2018 r. (tj. 4 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez zajęcie na wyłączność pasa drogi ul. [...] o powierzchni 25 m 2 i ustalenia tej kary w wysokości 2 590 zł. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w dniach od [...] stycznia 2018 do [...] stycznia 2018 r. skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w nim wjazdu na teren budowy o pow. 25,9 m2. Powyższe wynika wprost z treści wniosku oraz z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skoro strona złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia uznać należy, że kształt zajęcia nie uległ zmianie. Ponadto zajęcie pasa drogowego wynika ze znajdującej się w projekcie ruchu drogowego mapie zasadniczej. Okoliczność funkcjonowania w pasie drogowym wjazdu na teren budowy należącej do odwołującej się strony została potwierdzona de facto przez samą stronę w złożonym wniosku. Ustalony w sposób zaprezentowany wyżej stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Imperatywne sformułowanie z art. 40 ust. 12 ustawy: "pobiera karę pieniężną" za zajęcie pasa drogowego oznacza obowiązek zarządcy drogi w zakresie wymierzenia tej kary w sytuacji stwierdzenia zaistnienia stanu faktycznego określonego w przepisie. Istotne przy tym jest, iż powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. Adresatem takiej kary jest władający obiektem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, nie legitymując się w tym zakresie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Zarządca drogi w sposób prawidłowy wymierzył skarżącej wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia, ustalając jej wysokość jako iloczyn zajętej powierzchni 25,9 m2 , ustalonej wysokości opłaty 2,5 zł/m2 (stawka za zajęcie drogi gminnej) dziennie i 4 dni zajęcia terenu, dodatkowo powiększonej dziesięciokrotnie. W przedmiotowej sprawie strona wiedząc, że nie posiada już zezwolenia na zajęcie pasa drogowego świadomie pas zajmowała prowadząc w nim działalność gospodarczą. Zatem pomimo występowania po stronie skarżącej spółki wiedzy o bezprawnym zajęciu przedłożyła swój potencjalny interes gospodarczy nad porządek prawny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj: 1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania, że pas drogowy był zajęty we wskazanym okresie, a tym bardziej, że podmiotem, który zajął bez wymaganej zgody pas drogowy, a tym samym na który należy nałożyć ewentualną karę, jest Skarżący, co w konsekwencji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie nieprawidłowej decyzji, 2. art. 15 kpa poprzez brak rozpatrzenia sprawy jako organ II instancji, jak też poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów Skarżącego, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10). Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego oraz powierzchnia jak i okres zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Skarżący nie legitymował się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi w dniach od [...] stycznia 2018 do [...] stycznia 2018 r. (tj. 4 dni). Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są bowiem zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Wymaga podkreślenia, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Należy przy tym zauważyć, że zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskał wnioskowane zezwolenie na okres od dnia od [...] czerwca 2017 r. do dnia [...].12.2017 r. Dopiero w dniu [...].01.2018 r. a więc cztery dni po terminie w którym upływała ważność posiadanego zezwolenia, skarżący złożył do zarządcy drogi wniosek o wyrażenie zgody na przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w dotychczasowym kształcie. Zasadnie zatem, wbrew przekonaniu skarżącego, zarządca drogi wyraził zgodę na dokonanie zajęcia licząc od daty wpływu wniosku. Tym samym skarżący w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2018 r. zajmował pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia. Kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15). Z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. W sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzenie kary jest z woli ustawodawcy obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie. Organ administracji publicznej nie może w takim wypadku ani odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też nie może jej miarkować. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężne. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Sąd nie stwierdził więc naruszenia podnoszonych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.