VI SA/Wa 1004/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi C.sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy kary pieniężnej w wysokości 8 000 (osiem tysiący) złotych oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. tej kary dotyczącą (punkt 1 decyzji); 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 595 (pięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Skarżąca, C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego J. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8 900 złotych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] kwietnia 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości O. zatrzymano do kontroli, będący w dyspozycji skarżącej S., samochód ciężarowy marki Star o nr rejestracyjnym [...], kierowany przez J. P.. W trakcie prowadzonych czynności funkcjonariusze kontroli stwierdzili brak licencji na wykonywanie transportu drogowego, brak wykresówek lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; używanie nieprawidłowych wykresówek, których typ nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia kontrolnego oraz nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. Z protokołu kontroli Nr [...]wynika ponadto, iż w trakcie przesłuchania w charakterze świadka kierujący pojazdem zeznał, iż nie był zatrudniony na umowę o pracę a w dniu kontroli świadczył jedynie usługi na rzecz skarżącej. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. (k. [...] akt adm.) ustanowiony już na etapie postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej, korzystając z prawa złożenia wyjaśnień do wszczętego z urzędu w dniu [...] kwietnia 2005 r. postępowania, podniósł iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. Zarząd Spółki podjął decyzję o zatrudnieniu kontrolowanego kierowcy na podstawie umowy o pracę. W dniu [...] kwietnia 2005 r. zainteresowany złożył niezbędne do podpisania umowy dokumenty i w efekcie powyższego w dniu [...] kwietnia 2005 r. nastąpiło zgłoszenie do ZUS. Z niezrozumiałych dla skarżącej powodów, po przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 r. kontroli kierowca zrezygnował z pracy i odstąpił od podpisania dokumentu sankcjonującego już zawartą umowę o pracę. W tej sytuacji, w dniu [...] maja 2005 r. zgłoszenie zostało wyrejestrowane na dowód czego strona przedłożyła stosowne dokumenty w tym m. in.: poświadczoną kserokopię kwestionariusza osobowego, poświadczoną kserokopię umowy o pracę, poświadczoną kserokopię zgłoszenia do ZUS. W efekcie powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę w wysokości 8 900 złotych, na którą złożyły się kary: 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 400,00 zł za nieokazanie wykresówek z dni [...] i [...] kwietnia 2005 r., 300,00 zł za używanie nieprawidłowych wykresówek i 200,00 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na załączone do pisma z dnia [...] maja 2005 r. dokumenty wskazując, iż już sam fakt ich istnienia świadczy o tym, iż kierowca zatrudniony był na podstawie umowy o pracę, bowiem wymienione dokumenty są całkowicie zbędne w przypadku świadczenia usług przez podmiot gospodarczy. Ponadto, strona zarzuciła organowi brak konsekwencji w zakresie podejmowania decyzji wskazując, iż w sytuacji, w której organ uznał, że prowadzący pojazd w dniu kontroli nie był pracownikiem lecz samodzielnym podmiotem gospodarczym świadczącym wyłącznie usługi transportowe, to konsekwentnie kierowcę, a nie skarżącą Spółkę organ winien ukarać z tytułu nieokazania wykresówek, używania nieprawidłowych wykresówek i nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w pozostałym zakresie organ utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony podczas kontroli a także podczas późniejszego postępowania wyjaśniającego nie został dokładnie zweryfikowany, dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, jaki faktycznie stosunek łączył stronę z kontrolowanym kierowcą oraz jakie były powody niepodpisania umowy z dnia [...] kwietnia 2005 r. Na tę okoliczność organ winien przesłuchać skarżącą oraz kierowcę. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zawiadomił skarżącą Spółkę C. o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierującego pojazdem w dacie kontroli J. P.który zeznając w dniu [...] kwietnia 2004 r. w obecności prezesa skarżącej Spółki, podtrzymał zeznania złożone w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2005 r. Zeznał ponadto, iż w miesiącu kwietniu 2005 r. świadczył usługi kierowania pojazdami na rzecz C.Sp. z o.o. z siedzibą w P., prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek. Wyjaśnił, iż sporządzone dokumenty tj. kwestionariusz osobowy i formularz przygotowawczy, zgłoszenie pracownika do ubezpieczenia społecznego opatrzone jego podpisem z datą [...] kwietnia 2005 r. faktycznie podpisane zostały po dacie kontroli tj. po [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie oświadczył, że w tym okresie nie miał woli zawarcia umowy o pracę a ponadto do dnia kontroli, nikt nie proponował mu zawarcia takiej umowy, nie podpisywał też żadnych dokumentów i nie miał w tym czasie woli zawarcia umowy o pracę. Dalej zeznał, iż umowę o pracę przedłożono mu do podpisania dopiero po przedmiotowej kontroli, dlatego odmówił jej podpisania. W trakcie przesłuchania świadka, prezes spółki złożył wyjaśnienia, w których przyznał, że umowa o pracę z J. P., w rozumieniu dokumentu, nie została przez niego podpisana, ponieważ nie dotarła do oddziału zamiejscowego przed dniem [...] kwietnia 2005 r. Według skarżącej jednak samo dopuszczenie kierowcy do pracy było momentem nawiązania stosunku pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8 000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy dowodów zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania i oparcie wydanej decyzji wyłącznie o zeznania byłego pracownika, który obawiając się konsekwencji związanych ze złożonym w trakcie kontroli nieprawdziwym oświadczeniem, podtrzymał je podczas przesłuchania. Decyzję tę organ doręczył bezpośrednio stronie postępowania, która pismem z dnia [...] maja 2006 r. złożyła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na wadliwość doręczenia - przedmiotowa decyzja w dniu [...] lipca 2005 r. została doręczono przedsiębiorcy z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika - (k. [...] akt adm.) zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Stwierdzone analogiczne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przypadku decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2006r. i decyzji GITD z dnia [...] marca 2006r. w ocenie organu pociągało za sobą konieczność stwierdzenia ich nieważności kolejno decyzjami nr [...] i nr [...] GITD z dnia [...] września 2006 r. W dniu [...] listopada 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...]o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 8 900 złotych z tytułu: wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji w kwocie 8 000 złotych; nieokazania podczas kontroli drogowej wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w kwocie 400 złotych; użycie nieprawidłowych wykresówek w kwocie 300 złotych oraz nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego w kwocie 200 złotych. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając organowi I instancji naruszenie zasady równości stron w postępowaniu, polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie o jednostronne i niezgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie kierowcy oraz z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Organ nie wziął również pod uwagę argumentu skarżącej, iż w niniejszej sprawie wola zawarcia stosunku pracy wyrażona została w sposób dorozumiany tj. poprzez fakt dopuszczenia i przystąpienia do pracy oraz podjęciem działań związanych z wypełnieniem dokumentów związanych z nawiązaniem stosunku pracy. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), art. 3 ust. 1, art. 13, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 3 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b, lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c, lp. 1.11.10 ust. 2 lit. c, lp. 1.1.1 załącznika do ww. ustawy, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji organ, odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym, stosując fundamentalną zasadę prawa pracy zawartą w art. 11 k.p., nawiązanie stosunku pracy, bez względu na jego podstawę prawną, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy o zamiarze zawarcia tego rodzaju umowy. W konsekwencji brak zgodnych oświadczeń woli stron w przedmiocie zawarcia umowy wyklucza jej skuteczność, a co za tym idzie uniemożliwia nawiązanie wiążącego strony stosunku prawnego. W ocenie organu z zeznań świadka jednoznacznie wynika, iż nie podpisał umowy o pracę, bowiem nie wykazywał woli zawarcia takiej umowy. Zdaniem organu, gdyby świadek miał wolę nawiązania stosunku pracy, to mając możliwość jej podpisania nawet po kontroli i w ten sposób potwierdzenia swojej woli, z pewnością by to uczynił. Organ uznał zeznania kierowcy za wiarygodne, gdyż tworzą one w ocenie organu spójną i logiczną całość z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności z niepodpisaną przez niego umową o pracę, zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz przyznanym przez przedstawiciela skarżącej faktem współpracy na zasadzie świadczenia usług kierowania pojazdami na rzecz spółki. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż orzekający w sprawie organ pierwszej instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym właściwie sankcjonując naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca ponownie podniosła, iż w jej ocenie organ wydając zaskarżoną decyzję działał z naruszeniem zasady równości stron postępowania, bowiem wydał decyzję wyłącznie w oparciu o twierdzenia kierowcy, który oświadczył, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. nie miał woli zawarcia umowy o pracę. Zdaniem skarżącej organ nie brał pod uwagę innych dokumentów oraz okoliczności ustalonych w trakcie prowadzonego postępowania w tym przedstawionych dokumentów potwierdzających gotowość zawarcia umowy o pracę. Skarżąca podkreśliła, iż w niniejszym stanie faktycznym wola zawarcia stosunku pracy została wyrażona w sposób dorozumiany, poprzez fakt dopuszczenia kierowcy do pracy. Skarżąca wskazała przy tym na sprzeczność, jaka jej zdaniem powstała pomiędzy składanymi przez kierowcę wyjaśnieniami, a dowodami, faktami oraz okolicznościami zaistniałymi w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] kwietnia 2005 r. która to sprzeczność związana jest prawdopodobnie z nieznajomością po stronie kierowcy przepisów prawa pracy oraz obawą, iż przyznanie się do błędu i zmiana zeznań złożonych w chwili kontroli może pociągnąć za sobą konsekwencje prawno – karne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając zaskarżoną decyzję pod tym właśnie kątem należy stwierdzić, że w części dotyczącej nałożenia kary 8 000 zł narusza ona prawo, a zatem skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Organ w wyniku kontroli drogowej nałożył na skarżącą Spółkę, na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – utd. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz l.p. 1.1.1. załącznika do cyt. ustawy, karę pieniężną 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wykonywanie przez skarżącą Spółkę transportu drogowego organ wywiódł z faktu, iż kierujący kontrolowanym pojazdem J. P. nie był zatrudnionym przez skarżącą pracownikiem, a zatem nie spełniony został warunek uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne określony w art. 4 pkt 4 a) utd. Powyższe skutkować musiało przyjęciem ustalenia, że skarżąca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, co narusza art. 5 ust. 1 utd. i sankcjonowane jest, na podstawie art. 92 ust. 1 tej ustawy, karą pieniężną w wysokości określonej l.p. 1.1.1. załącznika do utd. Sąd, nie kwestionując zasady dokonywania oceny, czy dany przewóz można zakwalifikować jako realizowany na potrzeby własne, czy wobec niespełnienia wymogu art. 4 pkt 4a) utd. jako transport drogowy, dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż, jak stanowi art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Cytowany przepis jest jednoznaczny i nie dopuszcza żadnych odstępstw, a oznacza, że zgodnie z nałożoną na prowadzące postępowanie administracyjne organy zasadą oficjalności, ich obowiązkiem jest doręczanie wszystkich pism procesowych, w tym rozstrzygnięć administracyjnych, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jak stwierdził w postanowieniu z dnia [...] września 1993 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt [...]), od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, powinien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania, jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika ma przede wszystkim na celu ochronę strony przed ewentualnymi, negatywnymi skutkami nieznajomości przez nią prawa i zapewnienie jej realnego czynnego udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przez terminem, a zgodnie z § 2 cyt. artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Powołany przepis na tle poczynionych wyżej uwag należy rozumieć tak, iż w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, organ obciąża obowiązek zawiadomienia go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, a nie ma przeszkód, aby dodatkowo zawiadomić również stronę. W rozpatrywanej sprawie skarżąca została ukarana karą 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, a powyższy fakt organ ustalił przede wszystkim w oparciu o zeznania kierowcy, który twierdził iż firma nie zawarła z nim umowy o pracę i w dniu kontroli kierował on pojazdem jako osoba prowadząca własną działalność gospodarczą. Jak wynika z akt administracyjnych (k. [...] akt adm.) zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – kierowcy J. P. – na okoliczność jaki stosunek prawny łączył go z przedsiębiorstwem C., skierowane zostało bezpośrednio do skarżącej Spółki tzn. wbrew przyjętej w art. 40 § 2 k.p.a. zasadzie doręczania pism pełnomocnikowi. Wadliwość doręczenia zawiadomienia o planowanym przeprowadzeniu dowodu nie została już naprawiona. Z protokołu przesłuchania (k. [...] – [...] akt adm.) wynika, że ustanowiony przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego pełnomocnik nie był obecny podczas przesłuchania i strona, poprzez prezesa zarządu, realizowała swoje uprawnienia przysługujące jej z mocy art. 79 § 2 k.p.a. sama z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika. Opisany stan rzeczy nie może znaleźć uznania Sądu. W sytuacji, gdy organ administracji, wbrew dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. nie zawiadamia pełnomocnika strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka i tym samym wadliwie realizuje obowiązek, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a. narusza procedurę w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a okoliczność, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiało się nawet stanowisko, zgodnie z którym brak podczas czynności przeprowadzania dowodu pełnomocnika strony postępowania, naraża decyzję opartą na takim dowodzie na zarzut nieważności. W wyroku z dnia [...] października 1986 r. (sygn. akt [...]) NSA stwierdził, iż przeprowadzenie rozprawy przed podatkową komisją odwoławczą pod nieobecność ustanowionego pełnomocnika podatnika, mimo braku dowodu zawiadomienia go o terminie rozprawy, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2, art. 91 i art. 94 § 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji wydanej w następstwie takiej rozprawy. W badanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się wady skutkującej nieważnością decyzji, jednak uznał iż zastosowanie przez organ art. 79 § 1 k.p.a. w brzmieniu dosłownym (powiadomienie strony postępowania o miejscu i terminie przesłuchania świadka) tzn. z pominięciem zasady, o której mowa w art. 40 § 2 k.p.a. (doręczanie pism ustanowionemu pełnomocnikowi) stanowiło istotną dla wyniku sprawy wadę i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. decyzję w części dotyczącej nałożenia kary 8.000,00 zł uchylił. Sąd nie dopatrzył się jednocześnie naruszenia prawa w pozostałej części, uznając iż ustalenia organu w zakresie braku dwóch wykresówek lub zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w tych dniach, zastosowania trzech nieprawidłowych wykresówek oraz nieprawidowość działania przyrządu kontrolnego są udokumentowane. Dlatego też w tej części, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, organ administracji prowadzący sprawę, winien przejawiać rygorystyczną dbałość w zakresie informowania pełnomocnika strony o każdej czynności procesowej.