VI SA/Wa 1012/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonywania transportu drogowego oraz zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu E. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi E. S. do tut. Sądu jest pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2017 r. nr [...], w którym organ ten podtrzymuje swoje stanowisko (wyrażone we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącego) o niedopuszczalności kolejnego zawieszenia wykonywania transportu drogowego, a w konsekwencji braku możliwości zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji. Zaskarżone pismo stanowi zatem fragment korespondencji skarżącego z organem w przedmiocie możliwości wielokrotnego zawieszania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego na podstawie art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "u.t.d."). Zgodnie z treścią ww. przepisu przewoźnik drogowy uprawniony jest do czasowego zawieszania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego nie może nastąpić na czas nieokreślony i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący po raz pierwszy pismem z 1 grudnia 2014 r. w oparciu o art. 14a ust. 2 pkt 1 u.t.d. zawiadomił organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 1 grudnia 2014 r. na okres 3 miesięcy i jednocześnie wniósł o zwrot części opłaty na podany rachunek bankowy. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie organ przy piśmie z 10 grudnia 2014 r. poinformował skarżącego o zwrocie kwoty 222 zł tytułem części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji. Następnie zawiadomieniem z 22 października 2015 r. skarżący po raz drugi zawiadomił organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 1 listopada 2015 r. do 31 marca 2016 r. (skarżący omyłkowo podał: 31 marca 2015 r.) i jednocześnie wniósł o zwrot części opłaty za licencję. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie organ w piśmie z 10 listopada 2015 r. poinformował skarżącego, iż w przypadku ponownego zawieszenia wykonywania transportu drogowego zapis art. 14a ust. 1 u.t.d. nie przewiduje zwrotu opłaty poniesionej za wydanie licencji i wypisu z licencji. Po raz trzeci pismem z 31 maja 2016 r. skarżący zawiadomił organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 31 maja 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. Po upływie każdego z ww. okresów zawieszenia działalności transportowej organ zwracał skarżącemu wypis z licencji. Następne (czwarte z kolei) zawiadomienie skarżącego z 22 września 2016 r. o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 10 września 2016 r. do 15 maja 2017 r. zainicjowało pomiędzy skarżącym a organem wymianę korespondencji odnośnie możliwości kolejnego zawieszenia wykonywania transportu drogowego. Zdaniem organu (wyrażonym w pismach z 7 października 2016 r. i 22 listopada 2016 r.) łączny okres zawieszenia przez skarżącego wykonywania transportu drogowego (wynoszący według organu prawie 3 lata) pozwala domniemywać, iż skarżący trwale nie wykonuje tej działalności gospodarczej, co może spowodować wszczęcie postępowania cofającego licencję. W piśmie z 6 grudnia 2016 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i pismem z 9 stycznia 2017 r. po raz kolejny zawiadomił organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 31 grudnia 2016 r. do 15 maja 2017 r. Następnie (pismem z 6 marca 2017 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyjęcie jego zawiadomienia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego i wypisu z licencji oraz zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji. W pismach z 10 lutego 2017 r. i [...] marca 2017 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przedmiotem skargi do tut. Sądu skarżący uczynił ww. (powołane też na wstępie) pismo organu z [...] marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a." (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Zatem, aby mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Decyzje administracyjne oraz postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W toku prowadzonych postępowań zarówno jedne, jak i drugie z doktrynalnie wyróżnionych organów administracji publicznej mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. przez pojęcie ministra należy rozumieć Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. W definicji tego pojęcia mieści się Główny Inspektor Transportu Drogowego, który w myśl art. 53 ust. 1 u.t.d. jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 marca 2017 r. nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowe pismo ma charakter informacyjny, stanowi odpowiedź na zawiadomienie skarżącego z 9 stycznia 2017 r. (organ omyłkowo wskazał datę 9 lutego 2017 r.) o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 31 grudnia 2016 r. do 15 maja 2017 r. W piśmie tym organ przede wszystkim przedstawił przyjętą przez niego interpretację przepisu art. 14a ust. 1 u.t.d. W konsekwencji za niedopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie kwoty 200 zł, uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie dostrzec należy, że pomimo niedopuszczalności skargi na pismo organu będące częścią korespondencji skarżącego z organem w przedmiocie możliwości kolejnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (i związanego z tym zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji), w realiach niniejszej sprawy dopuszczalna byłaby skarga na bezczynność organu zawierająca żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w ww. przedmiocie (w formie prawem przepisanej), w szczególności jeśli zważy się fakt, iż pismem z 6 marca 2017 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże skarżący zamiast zaskarżyć bezczynność organu, wniósł skargę na pismo organu z 16 marca 2017 r., błędnie traktując je jako "ostateczną decyzję", co musiało skutkować odrzuceniem tej skargi jako niedopuszczalnej. Nadto Sąd w składzie tu orzekającym w pełni akceptuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 1 grudnia 2017 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 41/17 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego art. 14a u.t.d. nie przewiduje ograniczeń do kilkukrotnego składania wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego, a tym samym otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i jej wypisów za okres tego zawieszenia, jeżeli zawieszenie wykonywania transportu drogowego trwało dłużej niż 3 miesiące, a przewoźnik drogowy wskazał w zawiadomieniu o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego sposób, w jaki ma nastąpić zwrot. Niedopuszczalność przekroczenia 12-miesięcznego okresu zawieszenia nie dotyczy bowiem wszystkich okresów zawieszenia, ale konkretnego zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego. Wobec powyższego brak uwzględnienia przez organ zawiadomienia skarżącego o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego oraz brak dokonania zwrotu przez organ zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie licencji i jej wypisów na wskazany przez skarżącego rachunek, powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.