VI SA/Wa 1020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi O.T.- S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę w całości Przedmiotem skargi wniesionej przez O. T. (dalej: "Strona", "Skarżąca") jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister", "MIiR") z [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: "K.p.a.), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MIiR z [...] listopada 2014 r., w przedmiocie zastosowania wobec Strony kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia MIiR wskazał, że decyzją z [...] listopada 2014 r., Nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec Strony kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Pismem z [...] listopada 2014 r., które wpłynęło do organu 10 listopada 2014 r., w związku z wyjazdem za granicę, Strona ustanowiła pełnomocnika do doręczeń w kraju. Decyzja zatem, została doręczona 16 grudnia 2014 r. pełnomocnikowi do doręczeń. Pełnomocnictwo powyższe zostało odwołane pismem opatrzonym datą 16 grudniu 2014 r., nadanym w urzędzie pocztowym 17 grudnia 2014 r. Strona złożyła 31 grudnia 2014 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w przedmiotowej decyzji. Organ wyjaśnił, że skoro, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to stosownie do art. 129 § 2 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przepisie art. 57 K.p.a., uregulowano sposób liczenia terminów w ten sposób, że terminy liczone w dniach kończą się z upływem ostatniego dnia, z tym że nie wlicza się tego dnia, w którym nastąpiło zdarzenie będące początkiem terminu. Organ uznał, że w dacie doręczenia decyzji, tj. 16 grudniu 2014 r., bezspornie obowiązywało pełnomocnictwo, jakie zostało udzielone przez Stronę odwołane pismem nadanym w urzędzie pocztowym 17 grudnia 2014 r. Decyzja zatem została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi 16 grudniu 2014 r., a termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 30 grudnia 2014 r. Organ stwierdził, że Strona, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy 31 grudnia 2014 r., naruszyła termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., nie złożyła również prośby o jego przywrócenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła postanowienie MIiR z [...] stycznia 2015 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. art. 40 § 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że organ przyjął za dopuszczalne ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w przypadku, gdy Strona zmieniła miejsce czasowego pobytu, podczas gdy przesłanką ustanowienia pełnomocnika jest posiadanie miejsca zamieszkania lub siedziby za granicą Rzeczypospolitej; 2. art. 8 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ w okresie, na który miałby być ustanowiony pełnomocnik do doręczeń, nadawał pisma na dwa różne adresy; 3. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do uchybienia terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy nie doszło w ogóle do skutecznego doręczenia i termin nie rozpoczął biegu; 4. art. 40 § 4 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ przyjął iż w momencie odbioru pisma pełnomocnik Strony był prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem do doręczeń, podczas gdy w momencie odbioru pisma były pełnomocnik był poinformowany o cofnięciu pełnomocnictwa (zarzut podniesiony z ostrożności procesowej). Skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z 16 grudnia 2014 r., nadanym 17 grudnia 2014 r., poinformowała organ o "odwołaniu pełnomocnika", od rzekomego pełnomocnika do doręczeń otrzymała natomiast decyzję MIiR z [...] listopada 2014 r. Dlatego 31 grudnia 2014 r. Skarżąca wysłała na adres organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 40 § 4 K.p.a., strona ma obowiązek wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, o ile strona zamieszkuje za granicą albo ma tam swoją siedzibę i jednocześnie doręczenie nie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skarżąca zauważyła jednak, że konstrukcja pełnomocnictwa do doręczeń jest odmienna od konstrukcji "standardowego" pełnomocnictwa. pełnomocnictwo to - w przeciwieństwie do innych pełnomocnictw procesowych - nie nakłada na pełnomocnika żadnych obowiązków. Co więcej, jego ustanowienie następuje w sposób szczególny - by skutecznie ustanowić pełnomocnika do doręczeń należy wskazać go bezpośrednio organowi. Nie istnieje natomiast obowiązek choćby poinformowania ustanowionego pełnomocnika o tym fakcie. Ponadto, o ile art. 33 K.p.a., daje stronie swobodę wyboru pełnomocnika - zarówno co do jego osoby, jak i okoliczności jego ustanowienia to możliwość ustanowienia pełnomocnika do doręczeń winna zachodzić jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 40 § 4 K.p.a. Niemożliwe jest zatem ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w trybie przewidzianym w art. 40 § 4 K.p.a. przy niespełnieniu przesłanek w tym przepisie wskazanych. Strona poinformowała organ, iż chciałaby ustanowić pełnomocnika do doręczeń "w związku z wyjazdem zagranicznym". Oświadczenie to nie mogło zostać jednak uznane przez organ za wywołujące skutek w postaci ustanowienia pełnomocnika do doręczeń wobec nieziszczenia się przesłanek z art. 40 § 4 K.p.a. W konsekwencji należy uznać próbę ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w piśmie z 7 listopada 2014 r. za nieskuteczną i prawnie bez znaczenia. Przyjąć zatem należy, że w okresie od 7 listopada do 16 grudnia 2014 r. organ nadawał pisma skierowane do strony na nieprawidłowy adres, a jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, pismo doręczone osobie nie będącej pełnomocnikowi nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji organ w sposób błędny zastosował art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż doszło do uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skoro z braku skutecznego doręczenia decyzji, termin ten nie rozpoczął biegu. Z ostrożności procesowej Skarżąca wskazała, iż nawet, gdyby przyjąć, że ustanowienie pełnomocnika do doręczeń było w niniejszym przypadku dopuszczalne, to Strona wypowiedziała pełnomocnictwo 16 grudnia 2014 r. Bez względu zatem, na skuteczność wypowiedzenia pełnomocnictwa w stosunku do organu, pełnomocnictwo było skutecznie wypowiedziane w stosunku do samego pełnomocnika, toteż wszystkie jego działania od momentu cofnięcia pełnomocnictwa nie mogą zostać zakwalifikowane jako działania Strony czy w imieniu Strony, a tym bardziej - nie mogą przynosić negatywnych skutków procesowych wobec Strony. Pełnomocnik nie miał świadomości, że odbiera pismo skierowane do Strony. Mając na uwadze, że w momencie odbierania pisma pełnomocnictwo było odwołane, nie sposób jest uznać, że pismo zostało prawidłowo doręczone, a skoro nie doszło do skutecznego doręczenia pisma, nie można też przyjąć, że doszło do uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż termin nie rozpoczął biegu. W odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2015 r., organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismo z 7 listopada 2014 r., w którym Skarżąca ustanowiła pełnomocnika do doręczeń w kraju wpłynęło do organu 10 listopada 2014 r. Decyzja z [...] listopada 2014 r., została nadana w urzędzie pocztowym 2 grudnia 2014 r. i doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi do doręczeń 16 grudnia 2014 r. Tym samym termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 30 grudnia 2014 r. MIiR wyjaśnił następnie, że Strona postępowania, zgodnie z art. 32 K.p.a., może ustanowić pełnomocnika w każdej sprawie chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Doręczenie korespondencji należy do kategorii spraw nie wymagających osobistego działania strony. Organ nie ma prawa kwestionować zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Pismem z 7 listopada 2014 r., powołując się na wyjazd za granicę, Strona ustanowiła adwokat M. D. jako cyt.: "pełnomocnika do doręczeń w kraju, we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju". Organ w ten sposób został związany koniecznością doręczania korespondencji wskazanemu pełnomocnikowi. Organ dodał, że w aktach postępowaniu brak jest korespondencji z okresu od 10 listopada do 18 grudnia 2014 r., kierowanej pod inny adres niż wskazany w pełnomocnictwie z 7 listopada 2014 r. dlatego zarzut niewłaściwego zastosowania art. 8 K.p.a. i nadawania pism na dwa różne adresy, uznał za nieuzasadniony. Organ podniósł również, że orzecznictwo sądów administracyjnych, mając na uwadze brak w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego kompletnego uregulowania prawnego w zakresie pełnomocnictw, wskazuje jednoznacznie, że w tej kwestii należy posiłkować się przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 94 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do przeciwnika i innych uczestników - z chwilą doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. MIiR stwierdził, że ponieważ pismo opatrzone datą 16 grudnia 2014 r. odwołujące pełnomocnictwo do doręczeń zostało nadane w urzędzie pocztowym 17 grudnia 2014 r., a wpłynęło do organu 18 grudnia 2014 r., w okresie od 10 listopada 2014 r. do 18 grudnia 2014 r. adwokat M. D. była upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej przez organ do Strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ prawidłowo doręczył decyzję administracyjną na adres pełnomocnika Strony, skoro Strona powiadomiła pisemnie organ, że w związku z wyjazdem za granicę, we wszystkich postępowaniach prowadzonych w Ministerstwie z Jej udziałem ustanawia pełnomocnika do doręczeń w kraju. Jak wynika z argumentacji zawartej w skardze, Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uznała, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, ponieważ nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 40 § 4 K.p.a., w związku z czym decyzja organu z [...] listopada 2014 r. nie została doręczona Stronie i nie zaczął biec termin do wniesienia środka jej zaskarżenia. Ponadto, w dniu doręczenia pełnomocnikowi powyższej decyzji Skarżąca poinformowała pełnomocnika o odwołaniu pełnomocnictwa co zdaniem Skarżącej również oznacza, że decyzja nie została skutecznie doręczona Stronie. Zgodnie z art. 40 § 4 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, jak i decyzji z [...] listopada 2014 r., strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przedmiotowej sprawie Strona poinformowała organ o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń w związku z wyjazdem za granicę, nie zachodziły zatem okoliczności, o których mowa w przytoczonym przepisie, tj. zamieszkiwanie za granicą lub posiadanie siedziby za granicą. Z powyższego wynika zatem, że Skarżąca nie była objęta obowiązkiem wynikającym z art. 40 § 4 K.p.a. Nie oznacza to jednak że Skarżąca nie mogła ustanowić pełnomocnika do doręczeń w związku z planowanym wyjazdem zagranicznym. Zgodnie z art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 73/13). Strona zatem w postępowaniu administracyjnym może udzielić pełnomocnictwa w takim zakresie, w jakim uzna to za stosowne. W świetle powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca nie była uprawniona do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w niniejszej sprawie, sporne bowiem pełnomocnictwo miało charakter szczególny i obejmowało jedynie upoważnienie do odbioru pism kierowanych do Strony w postępowaniach prowadzonych przed organem z udziałem Strony. Z powyższych względów, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej o niedopuszczalności spornego pełnomocnictwa ze względu na to, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 40 § 4 K.p.a. Dodać należy, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 73/13), co wynika z art. 33 § 2 K.p.a., zgodnie z którym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W przedmiotowej sprawie Strona poinformowała organ o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń pismem z 7 listopada 2014 r., które wpłynęło do organu 10 listopada 2014 r. W ten sposób Strona uzewnętrzniła swoją wolę wobec organu, który od 10 listopada 2014 r., był tą wolą związany. Podkreślenia przy tym wymaga, że w dniu wysłania decyzji z [...] listopada 2014 r. na adres pełnomocnika do doręczeń, czyli 2 grudnia 2014 r., sporne pełnomocnictwo nie było odwołane, do tego dnia bowiem nie dotarło do organu żadne oświadczenie Strony, jak również żadne oświadczenie pełnomocnika, w tym przedmiocie. Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie przed Sądem 2 listopada 2015 r. wyjaśniła, że podjęła próbę poinformowania mocodawczynię o nieskuteczności pełnomocnictwa. Pełnomocnik Skarżącej nie poinformowała jednak organu o nieskuteczności udzielonego pełnomocnictwa, pomimo niemożności skontaktowania się w tej sprawie z mocodawczynią. Sąd stwierdza zatem, że MIiR prawidłowo skierował decyzję z [...] listopada 2014 r. na adres pełnomocnika Strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W ocenie Sądu, skuteczności doręczenia 16 grudnia 2014 r. przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi do doręczeń nie podważa odwołanie tego pełnomocnictwa przez Stronę 16 grudnia 2014 r., o czym organ dowiedział się 18 grudnia 2014 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1607/10: "W Kodeksie postępowania administracyjnego skutki wypowiedzenia pełnomocnictwa nie zostały uregulowane, jednakże bez konieczności sięgania do przepisów regulujących inne postępowania można przyjąć, że organ administracji, któremu złożono pełnomocnictwo musi uwzględniać skutki jego wypowiedzenia dopiero wtedy, gdy o tym wypowiedzeniu dowiedział się. Teza przeciwna równałaby się nałożeniu na organ administracji obowiązków niemożliwych do wykonania". W niniejszej sprawie pismo informujące organ o odwołaniu pełnomocnictwa zostało przez Stronę nadane 17 grudnia 2014 r. iwpłynęło do organu 18 grudnia 2014 r. Od tego dnia zatem organ związany był wypowiedzeniem przez Skarżącą spornego pełnomocnictwa. Doręczenie przedmiotowej decyzji należy zatem uznać za skuteczne 16 grudnia 2014 r., co otworzyło bieg 14-dniowego terminu na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej doręczoną decyzją (art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.). Termin ten upłynął 30 grudnia 2014 r. W ocenie Sądu, nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez wysyłanie przez organ pism na adres zarówno pełnomocnika, jak i Strony w okresie obowiązywania pełnomocnictwa. Jak słusznie wskazał organ, brak jest normy prawnej, z której wynikałby zakaz doręczania pism zarówno pełnomocnikowi jak i Stronie, która go ustanowiła. Art. 40 § 2 K.p.a., obliguje organ do doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika i działanie organu w przedmiotowej sprawie odpowiadało tej regulacji prawnej. W tych okolicznościach, Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.