II OSK 1607/10

Dnia 15 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1592/09 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenia złożenia tego wniosku z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1592/09 oddalił skargę K. Spółka z o.o. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzeniu złożenia takiego wniosku z uchybieniem terminu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] października 2007 r. ustalił skarżącej Spółce, działającej wówczas pod firmą T. Spółka z o.o. w Krakowie, warunki zabudowy dla bliżej określonej w decyzji inwestycji. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku złożonego przez pełnomocnika skarżącej Spółki A. K. Pełnomocnictwo zostało udzielone 12 lutego 2007 r. i obejmowało upoważnienie do "reprezentowania Spółki na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W dniu 23 lutego 2009 r. został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. przez S. K. i L. K. wspólników Spółki cywilnej PPHU K. w Krakowie. O wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zawiadomiło m.in. skarżącą Spółkę, przy czym stosowne pismo doręczono jej pełnomocnikowi A. K. w dniu 6 maja 2009 r. Także wspomnianemu pełnomocnikowi doręczono w dniu 13 lipca 2009 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. Skarżąca Spółka w dniu 31 lipca 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2009 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu twierdziła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, gdyż nie był jej znany fakt wydania decyzji. Twierdziła, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 24 lipca 2009 r. od swego pełnomocnika E. P. , która w tym samym dniu dowiedziała się o niej podczas przeglądania akt innej sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie. Wskazano, że A. K. potwierdził doręczenie mu decyzji, lecz wypowiedział udzielone mu pełnomocnictwo 27 czerwca 2009 r. i w związku z tym podniesiono, że w chwili wydania decyzji nie był pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Do wniosku dołączono kopię wypowiedzenia pełnomocnictwa przez A. K. z dnia 27 czerwca 2009 r. oraz noszącego datę złożenia w dniu 22 lipca 2009 r., w którym wypowiada on pełnomocnictwo "z dniem dzisiejszym" w sprawach związanych z postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy, "toczących się aktualnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie". Postanowieniem z [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdziło uchybienie terminu do złożenia tego wniosku. Organ administracji uznał, że skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przyjął, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. o warunkach zabudowy została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 13 lipca 2009 r. Powołano się przy tym na art. 40 § 2 k.p.a. oraz fakt, że pełnomocnik skarżącej Spółki nie powiadomił organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przed wydaniem decyzji. Z braku szerszego uregulowania wypowiedzenia pełnomocnictwa w Kodeksie postępowania administracyjnego odwołano się do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego i stwierdzono, że również w postępowaniu administracyjnym wypowiedzenie pełnomocnictwa winno wywoływać skutek wobec organu administracji z chwilą zawiadomienia go o tym. W związku z tym wskazano, że w rozpoznawanej sprawie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa powiadomiono organ administracji dopiero 31 lipca 2009 r. Na skutek tego przyjęto, że doręczenie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy A. K. było zgodne z prawem i w końcu uznano, że zaniedbań dopuścił się pełnomocnik, za co odpowiedzialność ponosi mocodawca. W skardze wywiedziono, że nie można było nakładać na skarżącą Spółkę obowiązku zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez A. K. , gdyż po pierwsze skarżąca Spółka nie wiedziała, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, po drugie pełnomocnictwo nie obejmowało umocowania do zastępowania skarżącej Spółki w postępowaniach nadzwyczajnych i po trzecie wywód przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opiera się na tym, że pełnomocnikiem jest radca prawny lub adwokat, zaś A. K. do tych grup zawodowych nie należy. Zakwestionowano też stosowanie przez analogię do postępowania administracyjnego art. 94 k.p.c. Ponadto wywiedziono, że zgodnie z art. 101 § 1 k.c. pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się tego uprawnienia, i takie odwołanie nie jest uzależnione od żadnych innych warunków, w szczególności doręczenia wypowiedzenia organom, przed którymi toczy się postępowanie z udziałem pełnomocnika. Podkreślono, że skarżąca Spółka ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. W końcu wywiedziono, że art. 58 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której strona postępowania nie miała możliwości obrony swych praw, a decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony, któremu pełnomocnictwo zostało wypowiedziane lub który zmarł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, przede wszystkim stwierdził, że skarżąca Spółka, wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie twierdzi, że terminowi nie uchybiła, gdyż decyzja została doręczona osobie, która nie była umocowana do działania w jej imieniu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji za konieczne uznał określenie zakresu pełnomocnictwa udzielonego A. K. i następnie zwrócił uwagę, że w pełnomocnictwie z 12 lutego 2007 r. użyto sformułowania "do reprezentowania spółki na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Z tego wywiódł, że pełnomocnictwo dotyczyło także postępowań nadzwyczajnych i zatem doręczenie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kraków z [...] października 2007 r. o warunkach zabudowy pełnomocnikowi było prawidłowe. Następnie wskazał, że zaniedbania pełnomocnika obciążają mocodawcę. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że A. K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. doręczono w dniu 6 maja 2009 r., natomiast wypowiedzenie pełnomocnictwa nastąpiło w dniu 27 czerwca 2009 r. Nadto Sąd pierwszej instancji z art. 33 § 3 k.p.a. wyprowadził obowiązek zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji o wypowiedzeniu został zawiadomiony 31 lipca 2009 r. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do przywrócenia uchybionego terminu, a zatem prawidłowe było w jego ocenie także stwierdzenie uchybienia terminu. W związku z tym na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uznania, iż organ dopuścił się ciężkiego naruszenia norm postępowania administracyjnego wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." W oparciu o tak przytoczoną podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że decydującą kwestią było ustalenie zakresu umocowania A. K. W związku z tym stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie niezasadnie przyjęło, iż skoro w pełnomocnictwie umocowano wskazaną osobę do reprezentowania skarżącej Spółki na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to obejmowało to także postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dalej wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował to błędne stanowisko organu administracji i tym samym naruszył przepisy postępowania, gdyż zaaprobował prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez udziału strony tego postępowania. Podniesiono też, że w innej sprawie (II SA/Kr 1591/09) z udziałem tym samych stron i dotyczącej podobnego zagadnienia, tyle że związanego z warunkami zabudowy innych nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i na motywach tego wyroku oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania Stanisław K. i L. k. wnieśli o jej oddalenie. Przede wszystkim zarzucono błędne sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, twierdząc, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. można było zarzucać w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, a nie lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wywiedziono, że trafnie uznano, iż pełnomocnictwo udzielone A. K. obejmowało także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nietrafne, gdyż przepis ten nie był stosowany przez organ administracji publicznej, a zatem jego stosowanie nie było też oceniane przez Sąd administracyjny pierwszej instancji. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i będącego tego konsekwencją rozstrzygnięcia o stwierdzeniu złożenia wniosku o ponowie rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu. Powołany natomiast w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiera określenie jednej z podstaw wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zatem przepis ten mógłby być naruszony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania. Taka zaś sprawa nie była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Jak należy przypuszczać, a przypuszczenie to potwierdzają argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma na celu wykazanie naruszenie prawa przez organ administracji i następnie Sąd pierwszej instancji, polegające na przyjęciu, że A. K. był umocowany do działania w imieniu skarżącej Spółki na podstawie pełnomocnictwa z 12 lutego 2007 r. także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. i w konsekwencji na nieprawidłowym uznaniu, że doręczenie tej osobie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, było prawidłowe. Pomijając przydatność powołania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu sformułowania takiego zarzutu, NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż A. K. był umocowany do działania także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. Sąd ten taki wniosek opiera przede wszystkim na sformułowaniu pełnomocnictwa z 12 lutego 2007 r., co jest trafne, aczkolwiek bez innych okoliczności nie byłoby przesądzające. Tymi innymi okolicznościami (też przez Sąd pierwszej instancji wskazanymi, aczkolwiek niezbyt dokładnie objaśnionymi) – przesądzającymi o uznaniu, że A. K. był umocowany na podstawie pełnomocnictwa z 12 lutego 2007 r. do działania w imieniu skarżącej Spółki także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r., było zachowanie samego pełnomocnika, świadczące o tym, jak on odczytywał udzielone mu upoważnienie. Otóż z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że A. K. nie sprzeciwił się doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r., jako pełnomocnikowi skarżącej Spółki i co więcej dopiero po tym zdarzeniu wypowiedział pełnomocnictwo, zaznaczając w dokumencie zawierającym oświadczenie o wypowiedzeniu, że wypowiada je "z dniem dzisiejszym" oraz w sprawach toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie. Z tego wypowiedzenia jednoznacznie wynika zatem, że pełnomocnik uważał, iż był umocowany do działania także w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie i to w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, a więc również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie też Sąd pierwszej instancji z art. 33 § 3 k.p.a. wyprowadza obowiązek zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Zauważyć należy, że skoro w postępowaniu administracyjnym udzielono pełnomocnictwa i przedłożono je organowi administracji to jest oczywiste, że tenże organ administracji musi być też powiadomiony o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W Kodeksie postępowania administracyjnego skutki wypowiedzenia pełnomocnictwa nie zostały uregulowane, jednakże bez konieczności sięgania do przepisów regulujących inne postępowania można przyjąć, że organ administracji, któremu złożono pełnomocnictwo musi uwzględniać skutki jego wypowiedzenia dopiero wtedy, gdy o tym wypowiedzeniu dowiedział się. Teza przeciwna równałaby się nałożeniu na organ administracji obowiązków niemożliwych do wykonania. W związku z tym zwrócić należy uwagę, na co wskazuje też Sąd pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez pełnomocnika zostało powiadomione dopiero w dniu 31 lipca 2009 r., razem z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może też nie zauważyć, że A. K. wypowiedzenie pełnomocnictwa sporządził, jak wynika z tego dokumentu, w dniu w dniu 27 czerwca 2009 r., ale skarżącej Spółce złożył je dopiero w dniu 22 lipca 2009 r. Trafne jest więc też stwierdzenie, że uchybień dopuścił się pełnomocnik oraz że obciążają one mocodawcę. Wobec powyższego skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć przy tym należy, że o zasadności skargi kasacyjnej nie może przesądzać to, iż została ona oparta na argumentacji sądu administracyjnego, który w podobnej sprawie orzekł odmiennie niż w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, że powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 4 marca 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1591/09, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miało na celu szersze zobrazowanie znaczenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Natomiast istota tej sprawy sprowadzała się do oceny zakresu pełnomocnictwa udzielonego i wypowiedzianego w podobnych do występujących w rozpoznawanej sprawie okolicznościach – oceny, którą NSA w rozpoznawanej sprawie z przyczyn wyżej przedstawionych nie podziela. Z tych wszystkich względów na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA skargę kasacyjną oddalił.