VI SA/Wa 1025/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 13 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest postanowienie z [...] stycznia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 59 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a."), odmawiające, na podstawie art. 59 § 1 K.p.a., przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 61 620,00 zł. za zajęcie pasa drogowego PI. [...], w dniach od 10 stycznia do 16 czerwca 2015r., bez zezwolenia zarządcy drogi oraz stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że powyższa decyzja została skierowana do pełnomocnika Strony, r. pr. G. B., na adres ul. [...], lok. [...] w [...], czyli na ten sam adres, pod którym organ doręczył zawiadomienie z [...] maja 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia odcinka pasa drogowego. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję, której nadany został przez placówkę pocztową nr: [...], wróciła do nadawcy z adnotacją "Awizowano powtórnie 21.07.2016. Nie podjął awizowanej przesyłki - 28 lipiec 2016" (k. 276 akt organu I inst.). Organ wyjaśnił następnie, że 25 października 2016 r. do kancelarii Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek Strony, reprezentowanej przez r. pr. G. B., (nadany w placówce pocztowej 19.10.2016 r.) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej. W piśmie pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że w październiku 2016 r. do Spółki zostało przesłane upomnienie Nr [...], którym Zarząd Dróg Miejskich wezwał Spółkę do uregulowania należności w kwocie 61 631,60 zł. Oświadczył, że wzmiankowane upomnienie było jedynym dokumentem, który otrzymała Spółka w sprawie. W związku z otrzymanym upomnieniem, 10 października 2016 r., Spółka upoważniła r. pr. G. B. do przeglądania akt sprawy, w której wydane zostało przedmiotowe upomnienie. Następnie, 12 października 2016 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami przedmiotowej sprawy i stwierdził, że korespondencja była przesyłana przez Zarząd Dróg Miejskich na adres ul. [...][...] w [...], spod którego to adresu pełnomocnik się wyprowadził. Nie mniej jednak, odbierał korespondencję również z tego adresu. Wnioskodawca wyjaśnił nadto, że wobec Spółki prowadzone były równolegle dwa postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego Placu [...]. W jednym z tych postępowań wydana została decyzja z [...] lipca 2016r., skierowana przez Zarząd Dróg Miejskich również na adres ul. [...][...] i którą pełnomocnik odebrał 5 sierpnia 2016 r., co było możliwe dzięki temu, że prawidłowo dokonana została przez operatora pocztowego awizacja przesyłki zawierającej tę decyzję. Jak wskazało dalej Kolegium, takiej prawidłowej awizacji - w ocenie odwołującego się - nie było w przypadku przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2016 r. Pełnomocnik Spółki podniósł, że decyzja z [...] lipca 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 61 620,00 zł. nie została w ogóle doręczona Spółce ani jej pełnomocnikowi. W związku z brakiem korespondencji w niniejszej sprawie, brak reakcji Spółki na decyzję z [...] lipca 2016 r. nie był zależny od działania czy też zaniechania pełnomocnika Spółki, ale związany był z brakiem prawidłowego doręczenia przesyłki przez Pocztę Polską S.A. (placówka przy ul. [...][...]). pełnomocnik Spółki 13 października 2016 r. złożył do w/w urzędu pocztowego skargę wnosząc o wyjaśnienie sytuacji. Kolegium dodało, ze 9 października 2018 r. do akt niniejszej sprawy wpłynęło pismo r. pr. G. B., przy którym załączył wyjaśnienia, jakie otrzymał od Poczty Polskiej S. A. w związku ze złożoną przez niego skargą. Poczta Polska S. A. wyjaśniła, że czynności związane z usiłowaniem doręczenia przesyłek oraz pozostawieniem zawiadomień nie przewidują uwierzytelnienia, w związku z tym jednoznaczne zajęcie stanowiska jest znacznie utrudnione. Mając jednak na uwadze Pana skargę nie możemy wykluczyć omyłkowego pozostawienia zawiadomień dotyczących przesyłki nr [...], co skutkowało opisanymi niedogodnościami. Kolegium rozpoznając wniosek Strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia, zwróconej organowi pierwszej instancji koperty, w której nadana była przedmiotowa decyzja z [...] lipca 2016 r. oraz uwierzytelniona kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Z powyższych dokumentów wynika, że: a) decyzja została wysłana na adres pełnomocnika Spółki przy ul. [...], lok. [...] w [...], którym pełnomocnik posługiwał się w korespondencji z Zarządem Dróg Miejskich; ponadto we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania r. pr. G. B. oświadczył, że wyprowadził się spod adresu ul. [...] na ul. [...][...], nie mniej jednak odbierał korespondencję z każdego z tych adresów, b) pierwsze awizo spornej przesyłki miało miejsce 13 lipca 2016 r., zawiera ono informację o pozostawieniu informacji o przesyłce w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, co zostało potwierdzone datowaną pieczątką i podpisem doręczyciela, c) drugie awizo miało miejsce 21 lipca 2016 r., również potwierdzono je datowaną pieczątką i podpisem doręczyciela, d) w dniu lipca 2018 r. nastąpił zwrot nieodebranej korespondencji do nadawcy. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że wymagania formalne awizowanego doręczenia zostały spełnione. W ocenie organu, bez znaczenia dla merytorycznego biegu postępowania pozostają wyjaśnienia Poczty Polskiej zawarte w piśmie z 14 listopada 2016 r. w kwestii podnoszonych przez Stronę nieprawidłowości w doręczeniu przesyłki, które to pismo do akt sprawy złożył pełnomocnik Spółki. Jak wskazał organ, odpowiedź operatora pocztowego na skargę pełnomocnika Spółki stanowi jeden z dowodów w sprawie, który podlega ocenie organu orzekającego w sprawie na zasadach uregulowanych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, jak każdy inny dowód. Ponadto, zdaniem SKO, w powyższym piśmie operator pocztowy nie stwierdził, aby w jakiejkolwiek czynności obejmującej procedurę doręczenia przesyłki doszło do uchybień czy nieprawidłowości. Powyższe pismo stanowi jedynie wyraz zrozumienia dla niekorzystnych konsekwencji, jakie poniosła Strona na skutek nie odebrania awizowanej przesyłki. Kolegium stwierdziło następnie, że podnoszona przez pełnomocnika Spółki okoliczność, że inną korespondencję pochodzącą od Zarządu Dróg Miejskich, również datowaną na lipiec 2016 r., pełnomocnik Spółki odebrał może mieć jedynie takie znaczenie, że skoro każda inna korespondencja kierowana na adres pełnomocnika - ul. [...] w [...] - była doręczana przez operatora pocztowego w sposób prawidłowy, zatem brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że w przypadku tej jednej przesyłki doszło do naruszeń w procedurze awizowania przesyłki. Kolegium dodało, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Strona zapoznała się z informacją o wydaniu decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 61 620 zł. za zajęcie pasa drogowego PI. [...], 5 października 2016r., tj. w dniu doręczenia Spółce upomnienia nr [...] wzywającego do uregulowania należności w wysokości 61 620 zł. w związku z decyzją za zajęcie pasa drogowego pod reklamy, [...] z [...] lipca 2016 r. Tym samym, ustawowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg 5 października 2016 r. Nadając wniosek o przywrócenie terminu dopiero 19 października 2016 r. (data stempla pocztowego), Spółka uchybiła 7-dniowemu terminowi wskazanemu w art. 58 § 2 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie SKO z [...] stycznia 2021 r. w całości, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 58 § 2 K.p.a. i błędne przyjęcie, iż Strona uchybiła 7 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i liczenie go od 5 października 2016 r. tj. od otrzymania przez Stronę - upomnienia Prezydenta [...] nr [...], nie zaś od 12 październik 2016 r. tj. od daty zapoznania się przez Stronę z treścią decyzji, 2) art. 44 § 4 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. i błędnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, w sytuacji w której listonosz nie zostawił w oddawczej skrzynce pocztowej właściwej dla pełnomocnika Strony - informacji o dokonaniu awizacji i pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, 3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie i uznanie, iż Strona uchybiła terminowi do złożenia odwołania w sytuacji, w której nie doszło do doręczenia decyzji organu Stronie postępowania, w szczególności organ nieprawidłowo ocenił zwrotne powiedzenie odbioru oraz zwróconą do akt sprawy kopertę zawierającą decyzje o nałożeniu kary na Stronę, w sytuacji gdy zarówno koperta jak i zwrotne potwierdzenie odbioru zostały nieprawidłowo opisane. Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie. Okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie, opisane powyżej w części historycznej uzasadnienia, nie budzą wątpliwości Sądu. Z okoliczności tych wynika, że w sprawie istnieją istotne wątpliwości co do prawidłowości fikcyjnego doręczenia Spółce, w trybie art. 44 K.p.a., decyzji z [...] lipca 2016 r., co uniemożliwia przyjęcie, że decyzja ta została Stronie doręczona przez organ. SKO w sposób odmienny i błędny ocenił tę kwestię naruszając ten przepis w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zgodnie natomiast z art. 44 § 2-4 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wyjaśnienia wymaga, że wątpliwości co do prawidłowości fikcyjnego doręczenia Spółce decyzji z [...] lipca 2016 r., nie wynikają z podnoszonego przez Skarżącego nieprawidłowego opisania koperty jak i zwrotnego potwierdzenia odbioru, w postaci braku czytelnego podpisu doręczyciela oraz braku wskazania informacji w jakiej placówce pocztowej przechowywana była przesyłka. Należy zauważyć, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w pkt 2, gdzie wskazuje się, w którym urzędzie pocztowym pozostawiono przesyłkę, została zamieszczona pieczątka "Awizo [...]", skrót natomiast "UP [...]" identyfikuje Urząd Pocztowy [...] znajdujący się na ul. [...][...]. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru została zatem wskazany urząd pocztowy, w którym przechowywana była przesyłka. Podkreślenia również wymaga, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak i na kopercie z przesyłką znajduje się parafa doręczającego, która w ocenie Sądu, co do zasady, jest wystarczająca do zidentyfikowania osoby doręczającej przesyłkę. Z pisma Poczty Polskiej S.A. z 14 listopada 2016 r., stanowiącego odpowiedź na skargę Spółki dotyczącą wadliwego doręczenia przez Pocztę Polską przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2016 r., nie wynika aby wystąpiły problemy z identyfikacją osoby doręczającej przesyłkę. Zatem również w kwestii parafy doręczającego, zarzuty Skarżącego nie mogą być skuteczne. Istotną kwestią natomiast w niniejszej sprawie, jest fakt, że w powyższym piśmie z 14 listopada 2016 r., Poczty Polskiej wskazała, że nie może wykluczyć omyłkowego pozostawienia zawiadomień dotyczących przesyłki nr [...], w wyniku czego Poczta Polska uznała zarzuty podniesione przez Spółkę w skardze na wadliwe doręczenie przez Pocztę Polską przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2016 r. – za uzasadnione. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie ma pewności, że fikcyjne doręczenie Skarżącemu decyzji z [...] lipca 2016 r., w trybie art. 44 K.p.a., zostało dokonane w prawidłowy sposób, nie ma bowiem żadnej pewności, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej Skarżącego. W orzecznictwie w sposób jednolity podkreśla się wagę doręczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż tylko takie doręczenie można uznać za skuteczne i wywołujące określone skutki prawne. W wyroku z 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) doręczenie jest czynnością wysoce sformalizowaną, która z racji swego znaczenia dla strony, winna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, czego konsekwencją jest to, że za wszelkie popełnione w tym zakresie błędy odpowiada organ (...) i to bez względu na to, czy czynność tą realizował samodzielnie czy też zlecał jej wykonanie innym prawem uprawnionym podmiotom. W konsekwencji wszelkie błędy popełnione w tym zakresie skutkują bezskutecznością omawianej tu czynności." W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości rygoryzm wszelkich czynności związanych z fikcyjnym doręczeniem aktów administracyjnych, obejmujący również konieczność zawiadomienia adresata przez placówkę pocztową o przesyłce i miejscu jej pozostawienia do odbioru, w sposób nie budzący wątpliwości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości jednak powstały gdyż wyraził je w sposób jednoznaczny podmiot doręczający przesyłkę zawierającą decyzję z [...] lipca 2016 r. w piśmie z 14 listopada 2016 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, została Stronie skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Oznacza to naruszenie przez SKO, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 44 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że zawiadomienie Strony o pozostawieniu przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2016 r., w placówce pocztowej UP [...], zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej Skarżącego. Sąd stwierdza, że SKO naruszyło również, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, w związku z nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnego przyjęcia, że zawiadomienie Strony o pozostawieniu przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2016 r., w placówce pocztowej UP [...], zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej Skarżącego, podczas gdy wątpliwość w tej kwestii wyraził sam podmiot doręczający przesyłkę – Poczta Polska S.A. w piśmie z 14 listopada 2016 r. Kolegium pominęło stwierdzenia Poczty Polskiej z pisma z 14 listopada 2016 r.: "(...) nie możemy wykluczyć omyłkowego pozostawienia zawiadomień dotyczących przesyłki nr [...] (...) i "(...) uznajemy wniesione zarzuty za uzasadnione.", bezpodstawnie natomiast przyjmując, że "(...) w powyższym piśmie operator pocztowy nie stwierdził, aby w jakiejkolwiek czynności obejmującej procedurę doręczenia przesyłki doszło do uchybień czy nieprawidłowości. Powyższe pismo stanowi jedynie wyraz zrozumienia dla niekorzystnych konsekwencji, jakie poniosła Strona na skutek nie odebrania awizowanej przesyłki." SKO uwzględni powyższe stanowisko Sądu i jeżeli dotychczas tego nie zrobiło, doręczy Spółce decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.