VI SA/Wa 1033/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 268a k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.S. (nazywanego dalej "skarżącym"), uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] cofającej skarżącemu licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji podał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego posiadane przez skarżącego orzeczenie lekarskie stwierdzające zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika zabezpieczenia technicznego utraciło ważność Z tego względu w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Ponieważ w toku postępowania skarżący nie przedstawił aktualnego orzeczenia, Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] września 2012 r. cofnął skarżącemu licencję pracownika ochrony zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2012 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Stwierdził, że organ I instancji błędnie wskazał datę wszczęcia postępowania, a ponadto nie uzyskał żadnego dowodu potwierdzającego, że strona utraciła zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Organ odwoławczy, mając na względzie interes strony, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (odebranym przez matkę skarżącego w dniu [...] grudnia 2012 r.) poinformował skarżącego o konsekwencjach braku orzeczenia lekarskiego potwierdzającego zdolność psychiczną i fizyczną do wykonywania zadań pracownika ochrony oraz wezwał do dostarczenia w wyznaczonym terminie aktualnego orzeczenia lekarskiego potwierdzającego, że skarżący może wykonywać zadania pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia, a także do przedstawienia dokumentu potwierdzającego, że w ciągu ostatnich dwóch lat był on zatrudniony na takim stanowisku. W piśmie wskazano również, że jeśli strona nie wykonywała zawodu ww. okresie nie jest zobowiązana do przedstawiania wymaganego orzeczenia, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia licencja wygasa z mocy prawa. Skarżący nie odpowiedział na pismo organu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że wykonywanie czynności pracownika ochrony wymaga pełnej zdolności zdrowotnej, potwierdzonej pozytywnym orzeczeniem lekarskim. Brak aktualnego orzeczenia lekarskiego potwierdzającego zdolność do wykonywania zadań pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia wyklucza możliwość dalszego korzystania z praw wynikających z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. W takich sytuacjach organy Policji są zobowiązane cofnąć licencję pracownika zabezpieczenia technicznego, zgodnie z art. 31 ust. pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy ochronie osób i mienia, osoba ubiegająca się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia musi posiadać zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej (Dz.U. Nr 30, poz. 299 ze zm.) określono, że osoby posiadające licencję pracownika ochrony fizycznej przeprowadzają badania lekarskie w odstępach 3 lat (§ 10 ust. 1) lub w terminie wyznaczonym przez lekarza. Odwołując się do treści art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, organ uznał, że jego zastosowanie w sprawie nie było oczywiste z uwagi na naruszenie przez organ I instancji zasady określonej w art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia uzyskał w lipcu 2003 r., jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że kiedykolwiek pracował w tym zawodzie. W świetle art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, gdyż licencja pracownika ochrony wygasa z mocy prawa w przypadku niewykonywania zawodu pracownika ochrony przez okres dłuższy niż 2 lata. Organ I instancji, wszczynając postępowanie w związku z utratą ważności orzeczenia lekarskiego strony, nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Kwestii tej nie wyjaśniła też strona, mimo, że zobligował ją do tego organ odwoławczy, wzywając do przesłania zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie w ciągu ostatnich 2 lat w charakterze pracownika zabezpieczenia technicznego. Dlatego w toku ponownego postępowania organ I instancji winien dokonać ustaleń czy w tym konkretnym przypadku zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W tym celu winien zobowiązać stronę do przesłania dokumentów potwierdzających wykonywanie od 2003 r. zawodu pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. W przypadku ustalenia, że strona była zatrudniona w takim charakterze, organ I instancji winien podjąć dodatkowe czynności ustalające okres tego zatrudnienia oraz czas, jaki upłynął od jego ustania, co ma zasadnicze znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia jej sprawy. Gdyby bowiem strona przez co najmniej 2 lata nie była zatrudniona jako pracownik zabezpieczenia technicznego, wzywanie jej do dostarczenia aktualnego orzeczenia oraz samo postępowanie w sprawie cofnięcia licencji byłoby bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie licencji z mocy prawa (art. 105 § 1 k.p.a.). W takim przypadku organ winien jedynie poinformować stronę o wygaśnięciu licencji pracownika zabezpieczenia technicznego i wezwać ją do zwrotu licencji oraz poinformować o konsekwencjach niezastosowania się do tego wezwania. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ I instancji procedury administracyjnej. Strona podniosła, że organ I instancji zanim wszczął postępowanie, sporządził i wydał postanowienie w sprawie. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił stronę, wysyłając na adres jej zamieszkania zawiadomienie, które zostało odebrane w miejscu zamieszkania strony w dniu 27 sierpnia 2012 r. Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących kompetencji pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Z akt sprawy wynika, że zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania organ podał przyczynę jego wszczęcia (brak orzeczenia lekarskiego), wezwał ją do przedłożenia aktualnego orzeczenia oraz pouczył o przysługujących jej prawach i nałożonych obowiązkach. Jednocześnie po wszczęciu postępowania organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie informację z Krajowego Rejestru Karnego, o czym strona również została poinformowana. W związku z brakiem reakcji strony wydano decyzję o cofnięciu przysługujących jej uprawnień, a po jej otrzymaniu strona zapoznała się aktami sprawy i nie zgłosiła żadnych uwag do sprawy (protokół zaznajomienia się z materiałem postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2012 r.). Tym samym organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, a po upływie terminu wyznaczonego na umożliwienie jej skorzystania z przysługujących jej z mocy art. 10 k.p.a. praw, wydał decyzję w sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r., żądając wyeliminowania uzasadnienia z obrotu prawnego z uwagi na jego błędność. Strona za bezpodstawne uznała zobowiązywanie organu I instancji do wzywania skarżącego do przesłanie dokumentów potwierdzających wykonywanie przez niego od 2003 r. zawodu pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy nakładające na stronę obowiązek przechowywania takich dokumentów przez okres 10 lat. Skarżący zaznaczył, że brak takich dokumentów nie oznacza, że nie wykonywał zawodu. Skarżący podkreślił, że z definicji pracownika ochrony zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia, nie wynika konieczność zatrudniania osób jako pracowników. Wystarczy być osobą wykonującą zadania ochrony w zakresie niewymagającym licencji. Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego za datę wszczęcia postępowania administracyjnego należy przyjąć dzień 27 sierpnia 2012 r., albowiem w tym dniu strona uzyskała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. należy przypisać jedynie walor pisma procesowego, które nie rodzi po stronie skarżącego żadnych skytków prawnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. w Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.). W związku z zastrzeżeniem poczynionym w skardze w pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji, a co za tym idzie ewentualnego orzekania w zakresie uchylenia decyzji w zakresie jej uzasadnienia, znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 29 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, Lex nr 44519) i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1488/03, niepubl.). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej w świetle art. 107 § 1 k.p.a., będący jej naturalną częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Oznacza to, że sentencja decyzji jak i jej uzasadnienie stanowią całość rozstrzygnięcia i w przypadku, gdy uzasadnienie narusza prawo swoją treścią dopuszczalne jest w tymże zakresie uchylenie nieprawidłowego uzasadnienia (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725). Nie ma w tym przypadku niebezpieczeństwa, związanego z pozostawieniem w obrocie decyzji bez uzasadnienia czy też z uzasadnieniem wewnętrznie niespójnym, gdyż eliminacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje wypełnienie treściowe w postaci argumentów uzasadnienia sądu administracyjnego, chociaż formalnie to pierwsze nie jest przez to ostatnie zastępowane. Jednocześnie należy uznać, z uwagi na brak rygorystycznego ujęcia ustawowych wymogów skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 57 p.p.s.a. w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – zaskarżenie uzasadnienia decyzji jest równoznaczne z zaskarżeniem decyzji jako integralnej całości. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika z faktu, że stanowi ono jej obowiązkowy składnik podlegający kontroli sądowej stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący, zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zakwestionował zalecenia organu odwoławczego dotyczące okoliczności, które Komendant Wojewódzki Policji w B. będzie zobowiązany wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym bezsporne ustalenie w związku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia (aktualną na dzień wydania zaskarżonej decyzji), czy skarżący wykonywał zawód pracownika ochrony przez okres co najmniej dwóch lat. Zdaniem Sądu skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a w szczególności art. 10 k.p.a. w związku z art. 107 § k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, ze pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu 27 sierpnia 2012 r. W zawiadomieniu podano podstawę wszczęcia postępowania – art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2, w niniejszej sprawie art. 26 ust. 3 pkt 2, gdy pracownik przestał spełniać warunek posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań, stwierdzonej orzeczeniem lekarskim. W związku z upływem terminu ważności orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego zdolność psychiczną i fizyczną skarżącego do wykonywania zadań pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia, strona została wezwana do dostarczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, aktualnego orzeczenia lekarskiego potwierdzającego posiadanie tychże zdolności. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 i 2 k.p.a. ma on prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji administracyjnej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W tej samej dacie organ wydał również postanowienie, którym wyjaśnił powody zwrócenia się do strony o dostarczenie aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego posiadanie przez stronę zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika zabezpieczenia technicznego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia – celem ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu. Tym samym organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, co podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Zasadnie też stwierdził, że w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się pierwszą czynność urzędową wobec strony, podjętą przez organ administracji publicznej z urzędu, z zastrzeżeniem, że o podjęciu takiej czynności strona zostanie powiadomiona. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu, jak również postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostały prawidłowo doręczone. Skarżący był pouczony o prawach i obowiązkach, w tym o treści art. 10 k.p.a. i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, jak również o możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa nie skorzystał. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie bądź udowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 207/11, LEX nr 989756). Odnosząc się do stwierdzenia strony o braku przepisów nakładających na niego obowiązku przetrzymywania dokumentów potwierdzających fakt wykonywania zawodu, należy zauważyć, że z tego rodzaju prośbą strona może wystąpić do byłych pracodawców. Na fakt wykonywania pracy w ramach określonej formy zatrudnienia wskazuje art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia (treść przepisu aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym pracownikiem ochrony jest osoba posiadająca licencję pracownika ochrony fizycznej lub licencję pracownika zabezpieczenia technicznego i wykonującą zadania ochrony w ramach wewnętrznej służby ochrony albo na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, lub osobę wykonującą zadania ochrony w zakresie niewymagającym licencji Nie można zatem czynić zarzutu organowi, który dążąc do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a co za tym idzie wydania rozstrzygnięcia odpowiadającemu prawu, wskazuje na konieczność zwrócenie się do strony o przesłanie niezbędnych dokumentów, jako na jeden ze sposobów ustalenia okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że organ odwoławczy nie zwolnił organu I instancji z obowiązku podejmowania czynności wyjaśniających podejmowanych z urzędu celem właściwego rozpatrzenia sprawy, tj. wyjaśnienia, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego licencja wygasa z mocy prawa w przypadku niewykonywania przez pracownika ochrony zawodu przez okres dłuższy niż 2 lata. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia nie narusza prawa, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił O kosztach orzeczono na podstawie § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (D.U. z 2013 r. poz. 461).