VI SA/Wa 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2015 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. C. kwotę 6988 (sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. C. (skarżący) reprezentowany przez adwokata, wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w 11.167,20 złotych, z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej nr [...] km 106 + 270 strona lewa w miejscowości [...] poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym o łącznej powierzchni 8,46 m2 o treści: "Auto Szyby [...]" w okresie od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 13 kwietnia 2015 r., tj. 33 dni bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej: u.d.p. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że czynności geodezyjne mające na celu ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę. Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika GPS – Leica GS15. Do sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne – mapę numeryczną ewidencyjną. Materiał dowodowy był w posiadaniu zarządcy drogi krajowej i został zawarty w operacie pomiarowym części bazowej dostępnym na każdym etapie prowadzonego postępowania. Strona do czasu wydania decyzji nie kwestionowała zawartości operatu pomiarowego. Dopiero w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zapoznała się z operatem pomiarowym i wykonała kopie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2396/15 oddalił skargę T. C. na powyższą decyzję. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że czynności geodezyjne zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę .Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika GPS – Leica GS15. Dla sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne – mapę numeryczną ewidencyjną (sekcja [...]). Granice pasa drogowego oraz powierzchnia reklamy naruszająca pas drogowy drogi krajowej zostały ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów, szkicu pomiaru reklam, planu sytuacyjnego w skali 1:500. Na opracowanej mapie sytuacyjnej geodeta zaznaczył obszary zajęcia pasa drogowego ze wskazaniem powierzchni zajęcia, mapa została opracowana na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych, stan prawny oraz przebieg granicy pasa drogowego ustalono natomiast na podstawie załączonego do opracowania geodezyjnego wypisu skróconego z rejestru gruntów. Skarżący, kwestionując sporządzony na zlecenie organu operat mógł przedstawić dowód w postaci kontroperatu czego jednak nie uczynił. Reklama nie została umieszczona przez skarżącego na jego terenie, co wynika bezsprzecznie z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone dowody były wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. WSA uznał, że z prawidłowych ustaleń organu wynika, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trwało 33 dni, natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 8,46 m2. Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych, przyjmując stawki opłaty za zajęcie 1 m2 określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Sąd uznał, organ zasadnie wyliczył nałożoną na skarżącego karę pieniężną. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego uznając, że wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Według WSA, podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący jednak tego nie dowiódł w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez T. C. uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W ocenie NSA, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w połączeniu ze wskazanymi w nim naruszeniami przepisów w zakresie, w jakim odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Natomiast za trafny Sąd II instancji uznał ten zarzut, w tym zakresie, w którym skarga kasacyjna w uzasadnieniu odnosi się do naruszeń przepisów postępowania, pomimo że błędnie przytacza w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Dokonując takiej oceny, NSA stwierdził, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z odniesieniem do przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 3 u.d.p. w zakresie poprawnego ustalenia granic pasa drogowego, a tym samym oceny, że reklama skarżącego kasacyjnie została umieszczona w pasie drogowym. Według NSA, w sprawie nie ma wątpliwości, że T. C. nie miał zgody na umieszczanie reklamy w pasie drogowym, ale jest wątpliwość, czy reklama była umieszczona w tym pasie. Podstawą do przyjęcia, że tak było stał się operat sporządzony przez geodetę. Jednak z jego treści nie wynika przebieg granic pasa drogowego, bo przecież przepisy prawa nie stanowią, że pas drogowy przebiega na granicy własności nieruchomości lub granic ewidencyjnych działek, a te granice wydaje się zostały przyjęte w operacie. Zatem trafnie podnosi skarga kasacyjna, że przebieg pasa drogowego jest wątpliwy, a co za tym idzie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, przez co decyzja nakładająca karę narusza treść art. 107 § 2 k.p.a. Z tych też powodów i w tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że skarga T. C. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że bezsporne jest ustalenie, iż obiektem, którego dotyczy wzmiankowana kara jest tablica reklamowa (reklama)opisana szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Kwestią sporną pozostaje, czy reklama ta została umieszczona w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. W świetle tego przepisu pas drogowy należy zatem postrzegać przestrzennie, jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową. Przesłanką pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (kc) funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy. Poza sporem, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty - ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego - wymierzana jest za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skoro zastosowanie tego sankcyjnego przepisu wymaga stwierdzenia m.in. zajętej bez zezwolenia powierzchni pasa drogowego to konieczne jest uprzednie ustalenie przebiegu granic tego pasa, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Jak stwierdził NSA w wyroku wydanym na gruncie tej sprawy, przebieg pasa drogowego jest wątpliwy, a co za tym idzie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, przez co decyzja nakładająca karę narusza treść art. 107 § 2 k.p.a. Za niewystarczający dla określenia granic pasa drogowego NSA uznał operat sporządzony przez geodetę, gdyż z jego treści nie wynika przebieg granic pasa drogowego. NSA stwierdził, że przepisy prawa nie stanowią, że pas drogowy przebiega na granicy własności nieruchomości lub granic ewidencyjnych działek, a te granice wydaje się zostały przyjęte w operacie. Mając na uwadze powyższe, WSA wskazuje, że ustalenie, czy dany obiekt znajduje się w pasie drogi, będzie można uznać za prawidłowe, gdy na mapie geodezyjnej zostanie wykazany w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu granic pasa drogowego. Konieczne jest wykazanie nie tylko granic pasa drogowego ale i kolizji obiektu, ewentualnie umieszczonego w pasie drogowym, z liniami granicznymi tego pasa, celem ustalenia także zakresu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Powyższe stanowisko ma oparcie w jednolitym i konsekwentnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyrokach wydanych na gruncie spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego podnosi się, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że organ doprowadzając do zwłoki w formalnym rozpoczęciu postępowania administracyjnego, mimo faktycznie wcześniej podjętych czynności kontrolnych działał na szkodę strony poprzez spowodowanie wydłużenia okresu umieszczenia reklamy (przez co naliczona kara była wyższa) WSA w Warszawie stwierdza, że zarzut ten jest nietrafny. Należy podkreślić, że możliwe jest przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na tym bowiem etapie organy ustalają m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, czy było wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i kto ewentualnie jest odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego. Po ustaleniu jednak tych kwestii przepisy nie zwalniają organów od przeprowadzenia postępowania z udziałem strony tego postępowania, w szczególności w zakresie istotnych w sprawie okoliczności, takich jak czasokres zajęcia i powierzchnia zajęcia. Reasumując stwierdzić należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niepoczynieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych oraz na braku wnikliwego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wyniki winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zarówno zaskarżoną jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w sprawie prowadzonej przed WSA w Warszawie, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art.205§2 p.ps.a.