VI SA/Wa 1041/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia stronie przeglądania akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwana dalej "skarżącą") uchylił w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] którym odmówiono udostępnienia akt sprawy i umorzył postępowanie. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., odmówił spółce przeglądania akt sprawy objętej konkursem, tj. ofert złożonych przez wszystkich oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ I instancji uznał, że wnioskowane akta nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy, gdyż dane wrażliwe w nich zawarte objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych. Nadto byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu Funduszu udostępnieniu podlega jedynie oferta odwołującego, przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady ocen oferty, ich punktacji oraz kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty. Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie i cytując orzecznictwo sądów administracyjnych zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. Podnoszono, że w toku postępowania konkursowego nie zastrzeżono poufności jakichkolwiek informacji, w szczególności znajdujących się w złożonych ofertach. W związku z tym powoływanie się przez organ Funduszu na "tajemnicę przedsiębiorstwa" było niezasadne. Jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu nie podano żadnej konkretnej przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a., a jedynie ograniczono się do lakonicznych ogólników. Na marginesie podniesiono, że skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie jakichkolwiek "danych wrażliwych" innych oferentów, lecz jedynie danych będących podstawą przyznania określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. Prezes Funduszu stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 74 § 2 k.p.a. podany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. Wobec tego, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "w rozpatrywanej wpadkowej sprawie dot. udostępnienia i przeglądania akt sprawy (...) nie miała miejsca sytuacja objęta regulacją art. 74 k.p.a., a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania" i jednocześnie Prezes Funduszu pouczył stronę, iż postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Skarżąca od tego postanowienia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i pozbawienie strony prawa do czynnego działania w toku postępowania, naruszenie art. 6 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej odmowy udostępnienia akt oraz naruszenie art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu niezasadnie stwierdził, że organ Funduszu wydający postanowienie w I instancji nie powinien zastosować art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. (co, jak podkreślała skarżąca w sprawie nie miało miejsca), to obowiązkiem organu Funduszu było odniesienie się do tej kwestii w trybie wskazanym przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. (co organ Funduszu I instancji uczynił). Stanowisko to skarżąca wywodziła z zasady, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich sytuacji odmowy uwzględnienia żądania strony wywodzonego na podstawie art. 73 k.p.a., a nie tylko do określonych w art. 74 § 1 k.p.a. W ocenie spółki nie zachodziły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że żadne dane zawarte w ofertach konkurencyjnych nie były zastrzeżone klauzulami niejawności. Tymczasem właśnie na te okoliczności powołał się dyrektor oddziału Funduszu stwierdzając, że są to "dane wrażliwe" zastrzeżone także przepisami ustaw o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i o ochronie danych osobowych. Skarżąca, omawiając te dane zawarte w ofertach, nie zgadzała się z tym stanowiskiem organu I instancji podkreślając, że dane te były jawne i powszechnie dostępne na przykład w KRS. W związku zatem z odmową dostępu do akt sprawy spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a organy Funduszu, z naruszeniem art. 6 k.p.a., faktycznie nie podały podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Zwrócono także uwagę na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podkreślając, iż prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i umorzył postępowanie oraz stwierdził, że jest ono ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie wydane w I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskami skarżącej spółki o udostępnienie akt postępowania poprzez sporządzenie kserokopii i ofert konkurencyjnych podmiotów w toczącym się postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...]. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem, nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił skarżącej spółce udostępnienia akt, powołując się na art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii odpisów, uwierzytelnienie takich kopii i odpisów lub wydanie uwierzytelnionych odpisów następuje na drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez spółkę, na podstawie art. 123 § 1, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie z uwagi na to, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, że skoro w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżeniu do Sądu administracyjnego podlegają postanowienia, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, oczywistym więc jest, wbrew wywodom organu, że G. Sp. z o. o. z siedzibą w G. przysługiwała skarga na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zapadłe wskutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiające skarżącemu udostępnienia akt. Zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawnie bowiem organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Przesłanka ta występuje w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (p. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W-wa 1998 r., str. 664). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Należy podnieść, że przepis art. 73 k.p.a. stanowił podstawę prawną wniosku strony. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ z powołaniem się na art. 74 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając zażalenie strony powinien po raz kolejny zbadać merytorycznie sprawę a nie kończyć jej orzeczeniem o charakterze formalnoprawnym. W tym miejscu w związku z powołaniem się przez organ na wyroki NSA wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 121/12 nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 72 i 74 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie podzielił ten pogląd i przyjął go za własny. Ustosunkowując się zaś do postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., należy wskazać co następuje: Organ I instancji odmawiając udostępnienia skarżącej spółce ofert innych podmiotów, biorących udział w postępowaniu konkursowym powołał się lakonicznie na " tajemnicę przedsiębiorstwa", "ustawowo chronione dane osobowe" oraz "dane wrażliwe" a także "reguły wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" oraz "ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych" bez dokładnego, konkretnego sformułowania o jakie dane i reguły w niniejszej sprawie chodzi, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie ujawnienia ofert wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym nie jest jednolite. Obok orzeczeń zapadłych w sprawach II GSK 554/10, II GSK 265/10, na które powołują się organy Funduszu odmawiając udostępnienia pełnych akt sprawy na wniosek jednego z podmiotów, który złożył odwołanie od wyników konkursu pojawiły się też poglądy odmienne wyrażone w zdaniach odrębnych od wyroków w w/w sprawach. Warto jest również zwrócić uwagę na cytowany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK121/12, w którym Sąd ten stwierdził, że "akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzebnego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach "opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a., albowiem potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.). Wskazane uchybienia skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowień organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności w sprawie, uwzględniając również pogląd prawny wyrażony w niniejszym wyroku.