VI SA/Wa 1043/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia stronie przeglądania akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem II stopnia) postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...], po rozpoznaniu zażalenia G.Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwana dalej "skarżącą") na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem I stopnia) z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] którym uchylono postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i umorzono postępowanie. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła o udostępnienie akt postępowania, poprzez wgląd do wszystkich akt postępowania, w celu weryfikacji prawidłowości dokonanych ocen i przyznanej przez komisję punktacji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., odmówił skarżącej przeglądania akt sprawy objętej konkursem, tj. ofert złożonych przez wszystkich oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uznał, że wnioskowane akta nie podlegają udostępnieniu, gdyż dane wrażliwe w nich zawarte objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych. Nadto byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu Funduszu udostępnieniu podlega jedynie oferta odwołującego, dokumentacja ukazująca zasady ocen oferty, ich punktacji oraz kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty. Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie zarzucając naruszenie przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. Jej zdaniem w toku postępowania konkursowego nie zastrzeżono poufności jakichkolwiek informacji, w szczególności znajdujących się w złożonych ofertach. W związku z tym uznała, że powoływanie się przez organ Funduszu na "tajemnicę przedsiębiorstwa" było niezasadne. Wskazała, że w postanowieniu nie podano żadnej konkretnej przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a., a ograniczono się do lakonicznych ogólników. Jej zdaniem nie wnioskowała o udostępnienie jakichkolwiek "danych wrażliwych" innych oferentów, lecz jedynie danych będących podstawą przyznania określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. Prezes Funduszu stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 74 § 2 k.p.a. podany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. Wobec tego, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "w rozpatrywanej wpadkowej sprawie dot. udostępnienia i przeglądania akt sprawy (...) nie miała miejsca sytuacja objęta regulacją art. 74 k.p.a., a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania" i jednocześnie Prezes Funduszu pouczył stronę, iż postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Od tego postanowienia Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i pozbawienie strony prawa do czynnego działania w toku postępowania, naruszenie art. 6 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej odmowy udostępnienia akt oraz naruszenie art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu niezasadnie stwierdził, że organ Funduszu wydający postanowienie w I instancji nie powinien zastosować art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. (co, jak podkreślała skarżąca w sprawie nie miało miejsca), to obowiązkiem organu Funduszu było odniesienie się do tej kwestii w trybie wskazanym przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. (co organ Funduszu I instancji uczynił). Stanowisko to skarżąca wywodziła z zasady, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich sytuacji odmowy uwzględnienia żądania strony wywodzonego na podstawie art. 73 k.p.a., a nie tylko do określonych w art. 74 § 1 k.p.a. W ocenie spółki nie zachodziły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że żadne dane zawarte w ofertach konkurencyjnych nie były zastrzeżone klauzulami niejawności. Tymczasem właśnie na te okoliczności powołał się dyrektor oddziału Funduszu stwierdzając, że są to "dane wrażliwe" zastrzeżone także przepisami ustaw o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i o ochronie danych osobowych. Skarżąca, omawiając te dane zawarte w ofertach, nie zgadzała się z tym stanowiskiem organu I instancji podkreślając, że dane te były jawne i powszechnie dostępne na przykład w KRS. W związku zatem z odmową dostępu do akt sprawy spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a organy Funduszu, z naruszeniem art. 6 k.p.a., faktycznie nie podały podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Zwrócono także uwagę na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podkreślając, iż prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i umorzył postępowanie oraz stwierdził, że jest ono ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie wydane w I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskami skarżącej spółki o udostępnienie akt postępowania poprzez sporządzenie kserokopii i ofert konkurencyjnych podmiotów w toczącym się postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem, nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił skarżącej spółce udostępnienia akt, powołując się na art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii odpisów, uwierzytelnienie takich kopii i odpisów lub wydanie uwierzytelnionych odpisów następuje na drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez spółkę, na podstawie art. 123 § 1, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie z uwagi na to, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego skarżącej prawa przeglądania akt sprawy. Zdaniem Sądu skoro w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżeniu do Sądu administracyjnego podlegają postanowienia, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Tak więc , więc wbrew wywodom organu, że G. Sp. z o. o. z siedzibą w G. nie przysługiwała skarga na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zapadłe wskutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiające skarżącemu udostępnienia akt. Zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawnie bowiem organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Przesłanka ta występuje w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (p. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W-wa 1998 r., str. 664). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Należy podnieść, że przepis art. 73 k.p.a. stanowił podstawę prawną wniosku strony. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ z powołaniem się na art. 74 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając zażalenie strony powinien po raz kolejny zbadać merytorycznie sprawę a nie kończyć jej orzeczeniem o charakterze formalnoprawnym. W tym miejscu w związku z powołaniem się przez organ na wyroki NSA wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 121/12 nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 72 i 74 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie podzielił ten pogląd i przyjął go za własny. Ustosunkowując się zaś do postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r., należy wskazać co następuje: Organ I instancji odmawiając udostępnienia skarżącej spółce ofert innych podmiotów, biorących udział w postępowaniu konkursowym powołał się lakonicznie na " tajemnicę przedsiębiorstwa", "ustawowo chronione dane osobowe" oraz "dane wrażliwe" a także "reguły wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" oraz "ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych" bez dokładnego, konkretnego sformułowania o jakie dane i reguły w niniejszej sprawie chodzi, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie ujawnienia ofert wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym nie jest jednolite. Obok orzeczeń zapadłych w sprawach II GSK 554/10, II GSK 265/10, na które powołują się organy Funduszu odmawiając udostępnienia pełnych akt sprawy na wniosek jednego z podmiotów, który złożył odwołanie od wyników konkursu pojawiły się też poglądy odmienne wyrażone w zdaniach odrębnych od wyroków w w/w sprawach. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK121/12, stwierdzono, że "akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzebnego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach "opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a., albowiem potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.). Wskazane uchybienia skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowień organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności w sprawie, uwzględniając również pogląd prawny wyrażony w niniejszym wyroku.