VI SA/Wa 1059/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w L na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę J. Sp. z o. o. z siedzibą w L. (dalej też jako skarżąca, spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako organ) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Skarżąca spółka pismem z dnia [...] września 2011 r. wniosła do organu o zwrot nadpłaconych należności, po rozliczeniu ewentualnych należności z tytułu prawa do korzystania z częstotliwości, wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi organ pismem z [...] października 2012 roku nr [...] poinformował skarżącą, że mimo istnienia w pozwoleniach radiowych nr rej. [...] zapisu o współużytkowaniu kanałów, w rzeczywistości na obszarach działania tych sieci określonych w pozwoleniach, to jest na terenie [...] i województwa [...], nie było innego niż skarżąca użytkownika tych kanałów radiowych, a więc współużytkowanie nie zaistniało. Przez cały okres ważności wymienionych pozwoleń radiowych spółka użytkowała przyznane kanały indywidualnie. Z kolei w przypadku pozwolenia nr rej. [...] w okresie jego obowiązywania, przyznany kanał na obszarze określonym w pozwoleniu współużytkowała skarżąca z innymi podmiotami. Organ uznał więc, że stan faktyczny został wyczerpująco ustalony, a zatem pozostaje do rozważenia ocena prawna, czy w takim stanie faktycznym skarżąca jest podmiotem, który mimo zapisów w pozwoleniu radiowym o współużytkowaniu (skoro faktycznie ono nie istniało) zobowiązany był do wnoszenia opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości w wysokości 100% czy 50% opłaty wskazanej w wymienionej wyżej tablicy nr 1 Rozporządzenia. Organ uznał, że pobranie opłaty w wysokości 50%, jest możliwe tylko w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w paragrafie 4 cyt. Rozporządzenia, tzn. w przypadku dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania. W pozostałych wypadkach wymagane jest wnoszenie opłaty w wysokości 100% zgodnie z tabelą nr 1 Rozporządzenia. Zważywszy zatem, że przez cały okres ważności pozwoleń radiowych nr rej. [...] oraz [...] skarżąca wykorzystywała przyznane kanały samodzielnie, nie zaistniała przesłanka do zastosowania normy § 4 Rozporządzenia a tym samym wnoszenia opłaty w wysokości 50%. Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. spółka wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - według niej - zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za prawo do wykorzystywania częstotliwości radiowych oraz stwierdzenia zaległości w tych opłatach. Wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Delegatury w [...] Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z [...] listopada 2012 r., nr [...] poinformował stronę, że pismo z dnia [...] października 2012 r. zakwalifikowane przez spółkę jako decyzja administracyjna, nie stanowi decyzji o zmianie decyzji administracyjnych - pozwoleń radiowych przysługujących spółce. W konsekwencji uznał za niezasadne prowadzenie postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, którego skutkiem miałoby być uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w piśmie skierowanym do Spółki z dnia [...] października 2012 r. W związku z treścią pisma Dyrektora Delegatury w [...] Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] listopada 2012 r. spółka wniosła o natychmiastowe rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka wskazała, że stanowisko Dyrektora Delegatury w [...] Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyczerpuje wszelkie przesłanki decyzji administracyjnej i w związku z tym przysługuje na nie odwołanie, zgodnie z art. 107 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi z przyczyn przedmiotowych jak np. w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Ma to miejsce wtedy, gdy odwołanie zostało złożone nie od decyzji, ale od pisma organu administracji publicznej nie stanowiącego decyzji administracyjnej zawierającej rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem organu pismo z dnia [...] października 2012 r. nie zawierało rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem nie stanowi decyzji administracyjnej. Ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje odwołania od pisma niezawierającego rozstrzygnięcia w sprawie, nie ma zatem możliwości rozpoznania w trybie odwoławczym przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji w ocenie organu należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie; art. 8 k.p.a. poprzez postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej co do jej istoty nie jest decyzją administracyjną; art. 134 w zw. z art. 127 § i 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2012 roku nr [...] załatwia sprawę merytorycznie i określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zawiera władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego o obowiązkach jednostki w indywidualnej sprawie, chociaż nie spełnia należycie warunków stawianych typowym decyzjom administracyjnym, wymienionych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej przyjąć należy, że decyzja ta z uwagi na owe braki niektórych składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a., jest decyzją wadliwą, ale jednak zachowuje jej atrybuty. Powołując się na wskazaną w skardze literaturę i orzecznictwo wskazała, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] należy kwalifikować jako decyzję administracyjną, ponieważ zawiera owo minimum elementów niezbędnych do uznania go jako taki akt. W rozstrzygnięciu oznaczono bowiem: - organ administracji wydający decyzję, to jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, - adresata aktu, to jest J. Sp. z o. o., - rozstrzygnięcie, że spółka jest jedynym użytkownikiem częstotliwości radiowych i wobec tego po jej stronie powstała zaległość w opłatach, - podpis osoby reprezentującej organ administracji, to jest podpis dyrektora właściwej delegatury. W konsekwencji skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 roku nr [...], pomimo braku niektórych składników typowej decyzji administracyjnej, nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji i zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od rozstrzygnięcia tego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że pismo z dnia [...] października 2012 roku nr [...] nie rozstrzygało o tym, czy po stronie skarżącej istnieje, czy też nie istnieje nadpłata w zakresie opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Organ, kierując się wskazaniami wynikającymi z art. 9 k.p.a., zwraca jedynie spółce uwagę na okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej jako p.p.s.a. Analizując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie dokonane przez Prezesa UKE jest prawidłowe i nie narusza obowiązującego w tym zakresie prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy pismo Prezesa UKE z [...] października 2012 r. stanowiło decyzję administracyjną od której stronie przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też było pismem organu administracji informującym stronę o stanie sprawy - nie stanowiącym jego władczego rozstrzygnięcia, od którego w konsekwencji nie przysługuje środek odwoławczy. Strona skarżąca kwalifikując pismo Prezesa UKE z [...] października 2012 r. jako decyzję administracyjną - wywodziła z tej kwalifikacji uprawnienie do jego zaskarżenia. Jak stanowi art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei § 2 mówi o tym, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że do odpowiedzi na pytanie będące istotą sporu potrzeba ustalić przedmiot sprawy. Przedmiotem tym jest objęty w piśmie strony z [...] września 2011 r. "zwrot nadpłaconych należności, po rozliczeniu ewentualnych należności z tytułu prawa do korzystania z częstotliwości, wraz z należnymi odsetkami". Rozstrzygnięcie dotyczyć zatem powinno wyłącznie tego zakresu żądania wraz z rozliczeniem ewentualnych należności. W osnowie decyzji powinna być wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca merytorycznie ten właśnie, a nie inny przedmiot sprawy. Niewątpliwie decyzja powinna - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawierać niezbędne elementy: oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nie wszystkie z tych elementów decyzji, mają charakter równie istotny. Do najważniejszych z nich, których istnienie zrealizuje minimalne wymogi jakie pismo powinno spełniać, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, należy zaś zaliczyć: rozstrzygnięcie co do zasadności żądania, oznaczenie organu i stron postępowania, podpis osoby upoważnionej do reprezentacji organu. Tylko łączne wystąpienie wszystkich ww. składników sprawi, że zaistnieje możliwość potraktowania pisma jako władczego rozstrzygnięcia organu. Inaczej mówiąc, brak któregokolwiek z powyższych elementów uniemożliwi uznanie, że dane pismo jest decyzją. Na gruncie niniejszej sprawy rację ma Prezes UKE, że pismo z [...] października 2012 r. nie rozstrzyga w sposób merytoryczny, czy po stronie skarżącej istnieje, czy też nie istnieje nadpłata w zakresie opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Organ w tym piśmie zwraca jedynie Spółce uwagę na okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 z późn. zm.). Tego typu działanie organu administracji znajduje oparcie w art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na marginesie należy zauważyć, że potwierdzenie informacyjnego, a nie rozstrzygającego działania organu wynika także z treści i formy pisma z [...] października 2012 r. Nawiązuje ono bowiem do wysłania [...] września 2011 r. pisma organu (sygnatura [...]) zawiadamiającego, że z tytułu zapisu o współużytkowaniu umieszczonego w pozwoleniach radiowych strona posiada uprawnienia do wnoszenia opłat w wysokości 50% stawki wskazywanej w tablicy nr 1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 roku w sprawie rocznych opłat - za prawo do dysponowania częstotliwością, przedstawia ponownie zbadany stan faktyczny sprawy i rozważa nowe ustalenia, że w rzeczywistości na obszarach działania sieci określonych w pozwoleniach, na terenie [...] i województwa [...] nie było innego niż strona użytkownika kanałów radiowych, a więc nie zaistniało współużytkowanie i nie zaistniała przesłanka do zastosowania normy § 4 Rozporządzenia - wnoszenia opłaty w wysokości 50%. Po czym autor pisma prosi o przyjęcie jego przeprosin za sytuację powstałą w związku z wysłaniem w dniu [...] września 2011 r. pisma informującego o zmianie w sposobie naliczania opłat za wykorzystywane częstotliwości. W ocenie Sądu, należy przyznać rację organowi, że pismo Prezesa UKE z [...] października 2012 r. nie stanowi o zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, wszczętego wnioskiem Spółki z dnia [...] września 2011 r. Oznacza to, że nie jest decyzją administracyjną. Nie spełnia wskazanego wyżej minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna: pozbawione jest władczego rozstrzygnięcia. Nie wystarcza zatem oznaczenie organu, od którego pismo pochodzi, wskazanie adresata i opatrzenie pisma podpisem osoby działającej w imieniu Prezesa UKE. Jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. II SA/Wa 1389/12 "jednym ze szczególnie istotnych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie o istocie zgłoszonego żądania. W rozstrzygnięciu organ musi się wypowiedzieć w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony. Musi więc uzewnętrznić rezultat merytorycznego badania wniosku strony. W tym zakresie również wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 1995 r. w sprawie o sygn. akt III SA 1225/94 stwierdzając, że "rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone". W świetle więc reguł ustalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak zawarcia w piśmie czytelnego rozstrzygnięcia organu sprawia, że pismo nie będzie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Sama już bowiem definicja decyzji, jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji, wskazuje na to, że rozstrzygnięcie jest koniecznym elementem tego aktu prawnego."( LEX 1249089). W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy, Prezes UKE prawidłowo ocenił, że pismo Prezesa UKE z [...] października 2012 r. nie spełnia minimalnych wymogów, jakie ustawodawca w treści art. 107 § 1 k.p.a. określił dla decyzji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pismo to nie zawiera merytorycznego, władczego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został wniesiony od pisma z [...] października 2012 r., a nie od decyzji, jest niedopuszczalny, co uzasadniało zastosowanie art. 134 k.p.a. Norma określona w art. 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. Uznał także, że skierowanie do strony pisma wyjaśniającego stan faktyczny nie narusza art. 8 k.p.a., bowiem pozostaje w zgodności z art. 9 k.p.a. Działanie organu było podyktowane należytym i wyczerpującym poinformowaniu (i przeproszeniu) strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nadpłaty. Nie można się także zgodzić z zarzutem naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a., cytowanego powyżej. Treść pisma wyjaśniającego stan sprawy nie rozstrzyga bowiem jej istoty, nie zawiera żadnego rozliczenia kwot pomiędzy tym, co strona powinna opłacić, a tym co opłaciła, a tym bardziej nie kończy sprawy w danej instancji. Kwestia niewydania decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot nadpłaty może być dochodzona poprzez zarzut bezczynności organu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.