VI SA/Wa 1062/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą M. P. wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 2004 r., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2010 r. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: Decyzją Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalono, że M. P. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 2004 r. Decyzję doręczono M. P. [...] kwietnia 2010 r. a odwołanie od tej decyzji, - zadatowane przez skarżącego na [...] kwietnia 2010 r. - wpłynęło do Funduszu [...] kwietnia 2010 r. z nieczytelną datą nadania na kopercie ([...]). Uznając, na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (j.t. Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o świadczeniach, złożenie odwołania po terminie Prezes Funduszu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W pouczeniu poinformowano M. P. o terminie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie. Ponieważ do Funduszu nie wpłynęło potwierdzenie odbioru wymienionego postanowienia, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zwrócono się z reklamacją do Poczty Polskiej. W odpowiedzi Poczta Polska pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformowała, że przesyłka została doręczona [...] września 2010 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. (nadanym [...] października 2010 r., data wpływu do organu [...] października 2010 r.) M. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. We wniosku podał, że dopiero w dniu [...] września 2010 r. stwierdził istnienie w aktach dwóch istotnych dokumentów: oświadczenia o zawieszeniu działalności gospodarczej od [...] stycznia 1999 r. złożonego w Urzędzie Skarbowym w K. [...] lutego 1999 r. zarejestrowanego [...] lutego 1999 r. oraz pisma Inspektoratu ZUS w K. z [...] lutego 1999 r. wzywającego M. P. do osobistego wyjaśnienia informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej. Zdaniem M. P., wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego (ZUS ZWUA z [...] stycznia 1999 r.), o którym ZUS poinformował NFZ pismem z [...] czerwca 2009 r., nastąpiło skutkiem dwóch wymienionych działań wnioskodawcy. Wskazując na powołane w decyzji pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lipca 2007 r., M. P. stwierdził, że zawarte tam zdanie o wykazywaniu odliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne jest nieprawdziwe. Nadto w tym piśmie brak jest informacji o zawieszeniu działalności od [...] stycznia 1999 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że dokumenty powołane we wniosku o wznowienie postępowania nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Odnosząc się zatem merytorycznie do wskazanych przez M. P. we wniosku o wznowienie podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. organ I instancji stwierdził, że zawieszenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne dopiero od [...] września 2008 r. Złożenie więc oświadczenia o zawieszeniu działalności nie powoduje uznania składającego oświadczenie za osobę nieprowadzącą działalności gospodarczej. Zatem nie wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Powołanie we wniosku podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. organ uznał za nieudowodnione orzeczeniem sądu lub innego organu. Od decyzji M. P. złożył odwołanie domagając się wznowienia postępowania. W odwołaniu podkreślał, że zarówno ZUS, jak i Urząd Skarbowy uznały fakt zawieszenia działalności skutkiem złożonego oświadczenia z [...] lutego 1999 r. Natomiast do wyłącznej kompetencji ZUS należała kontrola stanu faktycznego podanego w oświadczeniu. Jednakże organ ten uznał oświadczenie za wystarczające ponieważ zlecił skarżącemu złożenie dokumentu ZUS ZWUA. W sierpniu 2008 r. ZUS zażądał kolejnego oświadczenia i skarżący złożył je [...] sierpnia 2008 r. Z akt sprawy wynika więc, że NFZ nie wziął pod uwagę tych dokumentów, a jedynie miał na względzie dokumenty ZUS ZWUA. W tych ustaleniach została wydana przez Prezesa Funduszu wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. W ocenie organu odwoławczego dokumenty, na które powołuje się skarżący nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż były znane stronie przed wydaniem decyzji o ustaleniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Przyjmując nawet, że M. P. dowiedział się o okolicznościach sprawy i rozstrzygnięciu w dniu doręczenia decyzji ([...] kwietnia 2010 r.) to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 k.p.a., upłynął. Na decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podkreślał, że dopiero przez pełnomocnika w dniu [...] września 2010 r. zapoznał się z dokumentami będącymi w posiadaniu ZUS, z których jednym z nich było jego oświadczenie z [...] lutego 1999 r. o zawieszeniu działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 1999 r., a drugie z dnia [...] lutego 1999 r. o wezwaniu przez ZUS do osobistego wyjaśnienia tego oświadczenia. We wniosku o wznowienie informował o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia od dnia [...] stycznia 1999 r. (dokumenty ZUS ZWUA). Inspektora ZUS przy wniosku skierowanym do NFZ powinien wymienione dokumenty załączyć. Zdaniem skarżącego przerwa w prowadzonej działalności gospodarczej spowodowana jej zawieszeniem pozwala na przyjęcie, że faktycznie wykonywania tej działalności zaprzestał. Natomiast w ocenie skarżącego organ Funduszu nie dochował należytej staranności w gromadzeniu dowodów w sprawie oraz zbagatelizował dowody wskazane przez skarżącego. Skarżący nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu, iż mając wiedze o posiadanych dokumentach uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez to, że otrzymując decyzję ustalającą obowiązek ubezpieczeniowy powinien termin ten liczyć od dnia otrzymania decyzji organu I instancji. Podkreślał, że od zawieszenia postępowania upłynęło 10 lat a przedmiotowe oświadczenie było w posiadaniu ZUS, co skarżący stwierdził dopiero [...] września 2010 r. Mając zatem w pamięci to, że składał oświadczenie o zawieszeniu postępowania nie mógł wiedzieć, czy dokument ten zachował się, by można się było na niego powołać. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż argumentacja organu odwoławczego zasadzająca się na stwierdzeniu o możliwości skarżącego do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po otrzymaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. ustalającej podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. Decyzja Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie była decyzją ostateczną, od której skarżącemu przysługiwał wniosek o wznowienie postępowania lecz mógł ją zaskarżyć wyłącznie odwołaniem. Zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2010 r. skarżący mógł wnieść w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Zatem w dniu jej otrzymania ([...] kwietnia 2010 r.) od takiej decyzji skarżący nie mógł jeszcze złożyć wniosku o wznowienie postępowania lecz wyłącznie odwołanie w terminie do [...] kwietnia 2010 r., co uczynił, jednakże organ uznał, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniesienie odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Powodem stwierdzenia tej okoliczności, jak ustalił organ administracji, był fakt nadania odwołania przez skarżącego za pośrednictwem hiszpańskiej placówki pocztowej, bowiem w tym czasie skarżący przebywał w H., a więc z naruszeniem przepisu art. 57 § 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem termin (w tym przypadku złożenia odwołania) uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia, do organu administracji publicznej, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Cytowany przepis został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 69 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr130, poz. 1188) z dniem 24 sierpnia 2003 r. oraz przez art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565) z dniem 21 listopada 2005 r., co oznacza, że w dacie nadania odwołania i w okresie podejmowanych przez skarżącego następnych czynności procesowych już obowiązywał. Zatem jak wynika z powołanego przepisu, dla zachowania terminu do wniesienia odwołania skarżący powinien nadać przesyłkę z odwołaniem w polskim urzędzie konsularnym, gdyż tylko wówczas data nadania przesyłki potwierdzona przez polski urząd konsularny byłaby miarodajna dla określenia zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2008 r. wydanym w sprawie II OSK 1101/07 jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). Ze stempla Poczty Polskiej na kopercie zawierającej odwołanie skarżącego wynika, zgodnie z ustaleniami organu, że pismo to wpłynęło [...] kwietnia 2010 r., a więc już po terminie wskazanym w art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach odwołanie, gdyż po dniu [...] kwietnia 2010 r. W tych okolicznościach decyzja dotycząca podlegania przez M. P. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2010 r., co pozwalało już skarżącemu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten skarżący również sporządził za granicą ([...] września 2010 r.) i z daty stempla Poczty Polskiej, jak ustalił organ wynika, że wpłyną do polskiej placówki pocztowej [...] października 2010 r., co dwukrotnie potwierdzał skarżący w swoim piśmie z dna [...] stycznia 2011 r. M. P. wskazał jako podstawę prawną wniosku przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), podkreślając, że o przyczynie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dowiedział się dopiero [...] września 2010 r. zapoznając się z aktami znajdującymi się w ZUS, w których odnalazł swoje oświadczenie z [...] stycznia 1999 r. i pismo ZUS z [...] lutego 1999 r., a dokumentów tych NFZ nie wziął pod uwagę, ponieważ (jak podkreślał skarżący) nie zostały dołączone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a więc Fundusz, w chwili ustalania obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie miał wiedzy o ich istnieniu. Wskazując na przepis art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1, 5 i 6 ustawy o świadczeniach Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Forma tego rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów w dacie wydania decyzji była właściwa, jednakże samo rozstrzygnięcie, w którym merytorycznie dokonano oceny przyczyn wznowienia, naruszyło przepis art. 149 § 3 k.p.a. w związku z jego § 2, a organ odwoławczy, zauważając ten fakt w uzasadnieniu swojej decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednocześnie wskazując na naruszenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uznając, że termin ten należy liczyć od dnia otrzymania przez skarżącego decyzji [...] marca 2010 r., tj. od dnia [...] kwietnia 2010 r. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 143 § 3 k.p.a. jest możliwe tylko, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złożyła podanie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. Jak wskazuje B. Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 668 - niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia na przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych wystąpi także, gdy strona żąda wznowienia w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądnie kieruje podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych nie działająca przez przedstawiciela ustawowego. Innymi słowy wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może nastąpić z trzech przyczyn: podanie wniosła osoba nie będąca stroną, w podaniu nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub podanie o wznowienie postępowania zostało wniesiono po terminie (por. R. Stankiewicz /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją Marek Wierzbowski Aleksandra Wiktorowska, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 s. 854). W rozpoznawanej sprawie należy wykluczyć dwie pierwsze przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania: M. P. był niewątpliwie stroną postępowania dotyczącego podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oraz w podaniu o wznowienie postępowania podał przyczynę wznowienia – art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji zasadnym było wydanie postanowienia w trybie art. 145 § 2 k.p.a. w celu przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem, jak nadmieniono wyżej, organ administracji, odmawiając wznowienia postępowania w wydanej decyzji, dokonał (z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a.) merytorycznej oceny przyczyn wznowienia wskazanych przez skarżącego w podaniu, do czego byłby uprawniony jedynie po wznowieniu postępowania. Akceptując decyzję organu I instancji organ odwoławczy również naruszył przepis art. 149 § 3 k.p.a. uznając, że organ I instancji wydał decyzję właściwą w sytuacji, gdy organ ten nie wykazał przesłanek przedmiotowych ani podmiotowych do odmowy wznowienia postępowania. W tych warunkach należy stwierdzić, że organ I instancji, naruszył przepis art. 149 § 3 k.p.a. Dokonał bowiem oceny wskazanych w podaniu przez M. P. przyczyn wznowienia postępowania, do czego byłby uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Wówczas, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. mógłby przeprowadzić postępowanie co do oceny przyczyn wznowienia a uznając, że wskazane przez skarżącego przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. nie wystąpiły, mógłby zająć stanowisko merytoryczne co do samej decyzji dotyczącej podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Organ odwoławczy nieprawidłowość tę powinien dostrzec w swoim rozstrzygnięciu, lecz nie przez zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast co do kwestii terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania powinien odnieść się (zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a.) do okoliczności, dla których skarżący określił datę liczenia terminu od [...] września 2010 r. w związku ze złożeniem podania [...] października 2010 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.