VI SA/Wa 1082/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Spółki R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: "kpa"), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD") nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu na R. Sp. z o.o. oddział w S. kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W wyniku ustaleń kontroli przewoźnika drogowego, w dniu 14 grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją nałożył na R. Sp. z o.o. oddział w S. karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych, za stwierdzone naruszenie warunków transportu drogowego. W dniu 3 stycznia 2018 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca", "spółka") złożyła w terminie odwołanie od ww. decyzji i wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Spółka wskazała, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej została skierowana do oddziału spółki w S., który następnie przekazał ją władzom spółki, uprawnionym do jej reprezentacji. Wskazała przy tym na okoliczność, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było prowadzone wobec podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez organ odwoławczy – wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. – Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji GITD przywołał art. 39 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. GITD podkreślił, że w Krajowym Rejestrze Sądowym wskazany jest następujący adres spółki: ul. Z. [...] w miejscowości R., kod [...], poczta G., przy czym w rejestrze tym nie wskazano żadnego innego adresu do doręczeń spółki. Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 45 kpa wskazał, iż wszelkie pisma w sprawie powinny być doręczone stronie w lokalu jej siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. GITD podkreślił, że organ I instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nadał na adres oddziału strony w miejscowości S., gdzie została ona doręczona. Zdaniem organu, doręczenie decyzji na adres oddziału strony, nie zaś na adres jej siedziby, nie może być uznane za skuteczne jej doręczenie. W ocenie GITD, w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem trybu określonego w art. 45 kpa, co oznacza, że nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem, m.in. decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Od ww. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 129 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja WITD z dnia [...] grudnia 2017 r. nie weszła do obrotu prawnego i tym samym termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec; 2. art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in, że GITD nieprawidłowo uznał, iż skoro decyzja w sprawie kary pieniężnej nie została doręczona na adres siedziby strony, ale na adres jej oddziału, to nie weszła w ogóle do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania. Skarżąca podzielając pogląd organu odwoławczego, że WITD dopuścił się naruszenia przepisu art. 45 kpa wskazała jednak, iż wobec zaznajomienia się przez nią z treścią decyzji, powyższe naruszenie nie może skutkować niedopuszczalnością odwołania. Podniosła, że – w jej ocenie - naruszenie art. 45 kpa może mieć istotny wpływ w przypadku uchybienia terminowi do złożenia odwołania, jednak w przedmiotowej sprawie sporna decyzja została przekazana skarżącej przez pracowników oddziału w dniu 2 stycznia 2018 r. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w K. w dniu 3 stycznia 2018 r., a do Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego w G. wpłynęło w dniu 5 stycznia 2018 r. W ocenie spółki przez doręczenie w rozumieniu art. 110 kpa należy rozumieć każdą sytuację, gdy decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Na potwierdzenie powyższego skarżąca wskazała m. in. na wyroki NSA z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 oraz z dnia 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z wpisu do rejestru przedsiębiorców w KRS, skarżąca występuje w obrocie gospodarczym pod nazwą: R. Sp. z o.o. z siedzibą w R.. Skarżąca posiada 31 oddziałów w całej Polsce, w tym w S.. Sposób doręczenia korespondencji do takiej spółki reguluje art. 45 k.p.a., zgodnie z którym jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W wypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest to członek organu spółki uprawniony do jej reprezentowania lub pełnomocnik albo pracownik uprawniony do odbioru pism. Siedziba spółki to miejscowość, w której siedzibę ma jej organ zarządzający, czyli w odniesieniu do skarżącej miejscowość R. k/P.. Tworzenie oddziałów przedsiębiorstwa przewiduje art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672), który formułuje jego definicję legalną (jest to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności). Według art. 38 ustawy o KRS (Dz. U. z 2013 r., poz. 1203) do rejestru przedsiębiorców wpisuje się zarówno siedzibę i adres spółki, jak też siedziby i adresy jej oddziałów. Wpis taki nie nadaje oddziałowi podmiotowości prawnej. Zdolność do działania w stosunkach zewnętrznych (w obrocie gospodarczym i działalności publicznej) oddział czerpie z osobowości prawnej spółki i następuje to w jej ramach. Z treści wszystkich powołanych przepisów wynika zatem, że podstawowym miejscem doręczeń do spółki będącej osobą prawną jest jej siedziba, chyba że istnieje inny adres do doręczeń. Oprócz tego doręczenia mogą następować do pełnomocnika osoby prawnej (art. 40 § 2 k.p.a.) lub pod adresem wskazanym przez taką osobę. Wskazać ponadto trzeba, że samo doręczenie decyzji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego lecz jego skutek, w postaci domniemania dotarcia do adresata. Jeżeli zatem decyzja została stronie doręczona, nawet w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisu art. 45 k.p.a., to nie można a posteriori stwierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka mogła bowiem wejść do obrotu prawnego, jeżeli została przekazana właściwemu adresatowi, a okoliczność ta zostanie następnie potwierdzona. W niniejszej sprawie skarżąca spółka zaznajomiła się z treścią decyzji ją bezpośrednio dotyczącej i w terminie złożyła środek odwoławczy, wskazując na istotne błędy organu I instancji, w postaci nieprawidłowo określonej strony postępowania administracyjnego, skutkujące zdaniem skarżącej, koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej, mając na uwadze, że przedmiotowa decyzja nie została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego, ani przez organ który ją wydał, ani też przez organ odwoławczy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 kpa, o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 kpa, stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma w szczególności istotne znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż z chwilą gdy decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał, dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. W konsekwencji decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, doręczenie decyzji w sposób, który pozwala na zapoznanie się z nią stron postępowania jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem i istnieje w porządku prawnym, w związku z czym może być skutecznie zaskarżona. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że decyzja WITD z dnia [...] grudnia 2017 r. weszła do obrotu prawnego już w dniu 18 grudnia 2017 r., gdy ją doręczono do oddziału skarżącej tj. R. Sp. z o.o. oddz. w S.. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany.) Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08). Jak natomiast przyjęto w orzecznictwie sądowym, doręczenie uważa się każdorazowo za dokonane, jeżeli nie ulega wątpliwości, że korespondencja dotarła do adresata. Innymi słowy, chociaż wadliwe doręczenie nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, to nie prowadzi ono do zanegowania faktu, że strona postępowania rzeczywiście otrzymała skierowaną do niej korespondencję, w sytuacji gdy nie neguje ona tej okoliczności (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15, publ. w bazie orzeczeń NSA). Z powołanych wyżej przyczyn konieczne okazało uchylenie skarżonego postanowienia przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.