VI SA/Wa 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "(...)" z siedzibą w Z. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia "(...)" sierpnia 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [...] (zaskarżone postanowienie") Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Komisja", "Organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: "Kpa"), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 298 ze zm.; dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w Z. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem KNF z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia, na podstawie art. 234 ustawy z dnia 24 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1355, ze zm.; dalej: "Ustawa") zezwolenia KNF z [...] września 2012 r. spółce G. S.A. w restrukturyzacji na zarządzanie sekurytyzowanymi wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego – utrzymała w mocy ww. postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 marca 2019 r. Fundacja złożyła do KNF żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia spółce G. S.A. w restrukturyzacji zezwolenia z [...] września 2012 r. na zarządzanie sekurytyzowanymi wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego. Skarżąca jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 234 Ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 192 ust. 1 Ustawy narusza przepisy prawa lub statutu funduszu sekurytyzacyjnego, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu lub przekracza zakres zezwolenia lub wykonuje działalność z naruszeniem zasad uczciwego obrotu lub z naruszeniem interesów uczestników funduszu sekurytyzacyjnego, Komisja może w drodze decyzji: cofnąć zezwolenie, nałożyć karę pieniężną do wysokości 500 000 zł albo zastosować łącznie obie ww. sankcje. Strona wskazała, że spółka G. S.A. w restrukturyzacji naruszyła przepisy prawa oraz statuty funduszy sekurytyzacyjnych. Według niej takie naruszenie miało miejsce w funduszu [...], gdzie doszło do emisji przez niego obligacji na podstawie uchwały (bądź jej braku) podjętej przez Zgromadzenie Inwestorów, który to organ nie mógł jej z mocy prawa podjąć, gdyż de facto została podjęta przez spółkę zarządzającą w postaci G. S.A. w restrukturyzacji. Kolejnym bezprawnym zachowaniem było w ocenie Fundacji nałożenie na G. S.A. w restrukturyzacji kary administracyjnej przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "UOKiK"), a także wykluczenie spółki z Polskiego Związku Zarządzania Wierzytelnościami. Jak wynika z żądania Strony G. S.A. w restrukturyzacji nie wypełniał warunków określonych w zezwoleniu lub przekraczał jego zakres oraz wykonywał działalność z naruszeniem zasad uczciwego obrotu lub z naruszeniem interesów uczestników funduszu sekurytyzacyjnego. W myśl bowiem art. 4 ust. 4 Ustawy fundusz nie jest podmiotem zależnym od towarzystwa, spółki zarządzającej ani od osoby posiadającej bezpośrednio lub pośrednio większość głosów w radzie inwestorów, zgromadzeniu inwestorów lub zgromadzeń. Ponadto w uzasadnieniu żądania Skarżąca wskazała, że obie przesłanki z art. 31 § 1 Kpa, przesądzające o posiadaniu legitymacji do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, zostały spełnione, gdyż w § 9 statutu Fundacji wprost jest zapisane o możliwości występowania na rzecz konsumentów w postępowaniach sądowych oraz organizowania i wspierania inicjatyw społecznych, natomiast interes społeczny dotyczy przede wszystkim bliżej nieokreślonej grupy konsumentów oraz również bliżej nieokreślonej grupy uczestników funduszu sekurytyzacyjnego. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] KNF odmówiła wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było niespełnienie przesłanek zawartych w art. 31 § 1 Kpa, który stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu postanowienia Organ wskazał, że określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa, o której wszczęcie wnosi organizacja społeczna dotyczyć powinna zasadniczych kierunków działania danej organizacji, a cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja. Dalej Organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze statutem Fundacji, jej celem jest działalność edukacyjna, kulturalna, dobroczynna i charytatywna, w szczególności w zakresie pomocy osobom zadłużonym w trudnej sytuacji życiowej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób zadłużonych oraz szerzenie wiedzy na temat praw dłużników, a także działalność na rzecz ochrony konsumentów. Komisja wyjaśniła, iż jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. W ocenie Komisji cele statutowe Fundacji sformułowane są w sposób zbyt ogólnikowy (niekonkretny) i wieloznaczny. Nie pozwalają one na ustalenie rzeczywistych, podstawowych kierunków działalności Fundacji, a co za tym idzie, nie mogą stanowić należytej podstawy dla wykazania związku pomiędzy działalnością Fundacji a przedmiotem postępowania o którego wszczęcie Fundacja wnosi. Jednocześnie Organ podkreślił, że cele statutowe realizowane są poprzez: organizowanie i wspieranie inicjatyw, kampanii społecznych i programów edukacyjnych, organizowanie poradnictwa prawnego i psychologicznego, organizowanie szkoleń, kursów, innego rodzaju imprez, przyznawania stypendiów i nagród, udzielanie wsparcia finansowego, rzeczowego i organizacyjnego dla osób potrzebujących, wydawanie i dystrybucję publikacji, promocję i organizację wolontariatu, występowanie w imieniu lub na rzecz konsumentów w postępowaniach sądowych i egzekucyjnych, wytaczanie powództw w imieniu i na rzecz konsumentów, składanie w imieniu i na rzecz konsumentów pism procesowych, w tym sprzeciwów (zarzutów) od nakazów zapłaty i wyroków zaocznych, przystępowanie do toczących się spraw w charakterze interwenientów ubocznych. Reasumując, według Komisji żaden z powyższych sposobów realizacji celów statutowych Fundacji nie uzasadnia wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, bowiem postępowanie administracyjne nie jest tożsame z postępowaniem sądowym czy egzekucyjnym. Natomiast w odniesieniu do przesłanki interesu społecznego Komisja wskazała, że organizacja społeczna występując z wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 Kpa powinna wykazać, iż za żądaniem tym przemawia interes społeczny o dostatecznym stopniu konkretyzacji. Nie wystarcza zatem powołanie się przez organizację społeczną na znaczenie społeczne sprawy. W dniu 10 czerwca 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że posiada interes społeczny w złożeniu wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazała, że ochrona praw konsumentów jest jednym z celów Fundacji. Skoro zaś UOKiK ukarał spółkę G. S.A. w restrukturyzacji karą administracyjną za naruszenie praw konsumentów, oznacza to, że spółka ta narusza prawa konsumentów, co z kolei daje podstawę do podjęcia działań przez Stronę. Podkreśliła, że podstawą działania każdej organizacji społecznej jest co do zasady interes społeczny, a więc dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających ten interes daje podstawę do wydania postanowienia odmownego na mocy art. 31 § 2 Kpa. Fundacja zaznaczyła, że nie jest w stanie zapisać w swoim statucie każdej czynności, którą podejmuje realizując cele statutowe. Skarżąca podniosła, że nie mogła złożyć wniosku o cofnięcie zezwolenia na zarządzanie sekurytyzacyjnymi wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego w imieniu konkretnej osoby, co nie pozbawia jej możliwości skierowania takiego wniosku, gdy przemawia za tym interes społeczny. Fundacja podkreśliła także, że podopiecznymi fundacji są również osoby, w stosunku do których spółka podejmuje bardzo często działania bezprawne np. poprzez żądanie zapłaty nieistniejącego długu. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Komisja utrzymała w mocy postanowienie z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazała, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wymienione przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a ciężar wykazania ich realizacji w konkretnej sprawie spoczywa na organizacji społecznej. Organ zważył, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (jak również żądanie wszczęcia postępowania) musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Według KNF określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której zamierza przystąpić na prawach strony. W ocenie Organu w niniejszej sprawie brak jest związku merytorycznego między przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania organizacji społecznej. Strona żądając wszczęcia postępowania wskazała jedynie, że w § 9 jej statutu jest napisane o możliwości występowania na rzecz konsumentów w postępowaniach sądowych oraz organizowania i wspierania inicjatyw społecznych. Komisja podziela argumentację Skarżącej, że nie jest ona w stanie opisać w statucie wszelkich możliwych do podjęcia działań mających na celu ochronę praw konsumentów, czy też modyfikować każdorazowo swoich statutowych celów oraz środków koniecznych do ich osiągnięcia. Według KNF nie jest to konieczne dla wykazania, że dane postępowanie wiąże się z celami statutowymi Fundacji. Niemniej cel działania Fundacji oraz zakres podejmowanych czynności określony w statucie powinien być znacznie bardziej precyzyjny. Zgodnie ze statutem Fundacji, jej celem jest działalność edukacyjna, kulturalna, dobroczynna i charytatywna, w szczególności w zakresie pomocy osobom zadłużonym w trudnej sytuacji życiowej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób zadłużonych oraz szerzenie wiedzy na temat praw dłużników, a także działalność na rzecz ochrony konsumentów. W ocenie Komisji cele statutowe w niniejszej sprawie nie będą uzasadniały wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia G. S.A. w restrukturyzacji zezwolenia na zarządzanie wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego. Cele statutowe Fundacji sformułowane są w sposób zbyt ogólnikowy i nieostry, co niewątpliwie nie pozwala na ustalenie podstawowych kierunków jej działalności. Wiążą się one jedynie pośrednio z przedmiotem postępowania, które miałoby zostać zainicjowane. Uniemożliwia to ocenę, związku faktycznego i prawnego między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej. Nadto środki do realizacji celów statutowych Fundacji wskazane w statucie, pomimo że zostały opisane dość kazuistycznie, nie przewidują wszczynania postępowań administracyjnych. Fundacja nie sprostała więc warunkowi wykazania związku pomiędzy jej działalnością a przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie wnosi. W kwestii przywołanego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenia Sądu Okręgowego w W. z [...] października 2017 r. oraz Sądu Apelacyjnego w W. z [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...]. Komisja wyjaśniła, że nie była w stanie zidentyfikować tych orzeczeń, albowiem nie wskazano sygn. akt postanowienia Sądu Okręgowego w W., zaś orzeczenie Sądu Apelacyjnego nie figuruje w bazie orzeczeń, stąd niemożliwe jest odniesienie się do prezentowanych w tych judykatach poglądów. Odnosząc się do przesłanki występowania interesu społecznego Organ powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych stwierdził, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Przez interes społeczny rozumie się natomiast dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego. Zdaniem Komisji przesłanka interesu społecznego nie została przez Skarżącą należycie wykazana, poprzez ograniczenie się do wskazania, że wniosek obejmuje bliżej nieokreśloną grupę konsumentów i przyczyni się do ochrony ich praw. Organ argumentuje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być należycie uzasadniony we wniosku i nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników, pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Dalej Organ podniósł, że uzasadnieniem istnienia "interesu społecznego" nie może być proste powołanie się na bliżej niesprecyzowaną decyzję UOKiK w zakresie nałożenia kary administracyjnej na G. S.A. w restrukturyzacji. Argumentacja Strony jest w tym względzie niewystarczająca. Samo bowiem nałożenie kary administracyjnej przez UOKiK nie wskazuje automatycznie na konieczność przeprowadzenia wnioskowanego postępowania. Fundacja nie wykazała istnienia interesu społecznego, a faktycznie przełożyła obowiązek jego poszukiwania na Komisję w działalności regulacyjnej innych organów państwa. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem Strony jakoby przy ocenie istnienia interesu społecznego działał swoisty automatyzm, polegający na przyjęciu, że skoro wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez organizację społeczną, w tym przypadku fundację, to sam ten fakt przesądza o istnieniu interesu społecznego. Tego rodzaju "domniemania" nie można odnaleźć w obowiązujących przepisach prawa. Wręcz przeciwnie ustawodawca ciężar wykazania istnienia interesu społecznego nałożył na Stronę, któremu ta nie podołała. Na ww. postanowienie Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie, gdyż w jej ocenie jest ono błędne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że o interesie społecznym warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej powinno świadczyć automatyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości. Komisja podniosła, że ciężar wykazania okoliczności warunkujących wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej spoczywa na niej samej. KNF rozpatrując żądanie organizacji społecznej uwzględniła przedmiot konkretnego postępowania, jednakże pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej zależało w dużej mierze od argumentów, jakie zostały przez nią przedstawione na okoliczność spełnienia przesłanek kodeksowych. Istotne przy tym było niestwierdzenie potrzeby reprezentacji i ochrony interesu społecznego w tym konkretnym oczekiwanym przez organizację społeczną postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 cytowanego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w sposób opisany poniżej, a skarga z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku okazała się niezasadna. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma prawidłowa wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. Norma z art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 562/17, LEX nr 2441375). Wbrew ocenie Skarżącej, w tej sprawie za udziałem Fundacji nie przemawia interes społeczny. Z tego powodu, ocena, czy udział Fundacji w sprawie uzasadniają cele statutowe pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w zakresie braku istnienia interesu społecznego, który uzasadniałby zainicjowanie i udział jej w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia spółce G. S.A. w restrukturyzacji na zarządzanie sekurytyzowanymi wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego. Zaznaczenia bowiem wymaga, że to na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania w danej sprawie ciąży obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny interesu społecznego i okoliczności z których go wywodzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15, LEX nr 2379341). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie działania Skarżącej wskazują na realizację interesu indywidualnego a nie interesu społecznego, na co słusznie zwróciła uwagę Komisja w skarżonym postanowieniu, gdyż Skarżąca składając wniosek o wszczęcie postępowania przez organ występowała de facto w interesie określonego podmiotu, z którym ponadto była powiązana osobowo. W tych okolicznościach sprawy nie można zatem stwierdzić, że Fundacja w postępowaniu którego wszczęcia się domaga reprezentowałaby w istocie interes społeczny. Nie można przy tym uznać, że interes społeczny w tej sprawie wynika ze skali naruszeń do jakich mogło dojść w skutek nieprawidłowego zarządzania sekurytyzowanymi wierzytelnościami funduszu sekurytyzacyjnego. Na obecnym etapie postępowania, przedmiotem sprawy była bowiem wyłącznie legitymacja procesowa Fundacji, a nie ocena ziszczenia się ww. okoliczności. Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania, ponieważ organ dokonał prawidłowej oceny wniosku Skarżącej w zakresie interesu społecznego. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak działanie w interesie ogółu społeczeństwa lub wskazywanie na wiedzę merytoryczną i doświadczenie w podobnych postępowaniach, zaś zarzuty dotyczące potencjalnych niezgodności z prawem nie stanowią o działaniu w interesie społecznym, o którym mowa w art. 31 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 3107/19). Powyższe świadczy, że okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących wszczęcie oraz udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być każdorazowo dokonywania na gruncie konkretnej sprawy, a wszelka analogia w tym zakresie jest wykluczona. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa nie zasługują więc w tych okolicznościach sprawy na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.