VI SA/Wa 110/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Grażyna Śliwińska Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Romanowski WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich odrzuca skargę Z akt administracyjnych wynika, iż zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004r. oraz otrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2003r. odmawiające wpisania J. D. na listę aplikantów adwokackich. Minister Sprawiedliwości podniósł, iż wymienione uchwały wydane zostały w oparciu o przepis - art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami), którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 lutego 2004r., sygn. akt P 21/02. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu zainteresowanej J. D., za zasadne jednak uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 27 grudnia 2004r. skardze Okręgowa Rada Adwokacka w W. domagała się uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Za podstawę swego żądania skarżąca Rada wskazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że organ zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a., a powołana norma procesowa skutkująca uchylenie decyzji może być podstawą rozstrzygnięcia wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. W sprawie, w konkretnym jej stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi możliwość realizacji tego wskazania organu odwoławczego z uwagi na nieobowiązywanie procedur konkursowych zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02 i brakiem nowych rozwiązań legislacyjnych w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zorganizowany bowiem w 2003r. przez Okręgową Radę Adwokacką w W. konkurs na aplikacje adwokacką przeprowadzony został zgodnie z zasadami określonymi w uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002r. - Regulamin przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich wydanej na podstawie art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze, a więc na mocy niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Organ odwoławczy kierując się zasadą praworządności nie mógł tego faktu pominąć. Rozstrzygnięcie złożonego przez J. D. wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich wymaga przeprowadzenia konkursu w oparciu o przepisy wydane zgodnie z Konstytucją. Jednocześnie podkreślił, iż uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wiążącej, a przedstawia wyłącznie motywy i zapatrywania sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Badając skargę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą uchwały organów samorządu adwokackiego o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. Sprawy wpisu na listę aplikantów adwokackich regulowane są przepisami ustawy z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami). Przepis art. 47 ust. 1 ustawy, zamieszczony w dziale III cyt. ustawy określającym zasady organizacji i kompetencji Izb Adwokackich stanowi, że podjęcie uchwały w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich należy do kompetencji rad okręgowych. Odwołanie od uchwały podjętej w I instancji przez okręgową radę służy zainteresowanemu, zgodnie z art. 46 ustawy, do Naczelnej Rady Adwokackiej. Jednocześnie ustawa Prawo o adwokaturze wprowadza w art. 47 ust. 2 unormowanie szczególne stanowiąc, że od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści omawianych przepisów wynika więc, że od uchwały /decyzji/ rady okręgowej służy zainteresowanemu, tj. ubiegającemu się o wpis, odwołanie do Naczelnej Rady Adwokackiej, która orzeka w ramach kontroli wewnętrznej, a od uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej służy temu samemu zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości jako organu kontroli zewnętrznej, zgodnie z zasadami k.p.a. Postępowanie, w wyniku którego wydane zostają przez powołane do tego organy samorządu adwokackiego decyzje (w formie uchwały) o odmowie wpisania zainteresowanego na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich wraz z decyzją Ministra Sprawiedliwości w tym przedmiocie, tworzą jedno postępowanie w konkretnej indywidualnej sprawie. W ramach tego jednego postępowania ustawodawca przewidział w art. 47 ust. 2 cyt. ustawy możliwość odwołania się do organu sprawującego nadzór nad samorządem zawodowym adwokatów i ograniczył tę możliwość wyłącznie do osoby zainteresowanej wpisaniem jej na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Stanowisko, iż jest to jedno postępowanie potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 1991r., sygn. akt III ARN 31/91 OSNC 1992/5/88 podnosząc, iż "tok instancji może zamykać się w obrębie samych organów samorządu adwokackiego albo też z mocy przepisu ustawy właściwy będzie do rozpatrzenia odwołania Minister Sprawiedliwości, jak stanowi o tym np. art. 47 ust. 2 prawa o adwokaturze. Kontrolę wewnętrzną zgodności z prawem działań organów samorządu adwokackiego wykonują jego organy, kontrolę zewnętrzną wykonuje w przypadku określonych w prawie o adwokaturze Minister Sprawiedliwości, a kontrolę zgodności z prawem decyzji tych organów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy uchwał organów samorządu adwokackiego mających prawny charakter decyzji administracyjnych, podjętych w sprawach indywidualnych" . W ocenie Sądu, okręgowa rada adwokacka, skarżąc decyzję Ministra Sprawiedliwości uchylającą jej uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich, występuje jako organ administracji rozstrzygający w sprawie tego wpisu. Uchwała ta podlega kontroli Ministra Sprawiedliwości w ramach, jak to już wyżej powiedziano, jednego postępowania. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze tej administracji. Stroną postępowania sądowego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania uchwał (decyzji administracyjnych), choćby nawet miał w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.05.1982, SA/Gd 165/82 ONSA 1982/1/49; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.10.1993 SA/Wr 767/93, ONSA 1994/4/144). W konsekwencji organy samorządowe będąc upoważnione na mocy ustawy do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych nie mogą jednocześnie występować w takiej sprawie jako skarżący w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stanowisko Sądu w sprawie niniejszej nie przeczy zatem uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 1987r. sygn. akt III PZP 15/87, OSNC 1989/2/25/. W uchwale tej SN stanął na stanowisku, że okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do wniesienia skargi do NSA na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną w zakresie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze zarządzającą wpis kandydata na listę adwokatów. Uprawnienie rady okręgowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego SN wywiódł ze szczególnego charakteru postępowania przed okręgową radą, które sytuuje ją jako organ reprezentujący ogół członków izby adwokackiej, a nie jako organ rozstrzygający w postępowaniu poprzedzającym decyzję Ministra. Podkreślić jednak należy, iż wskazana uchwała stanowiła odpowiedź Sądu Najwyższego na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do konkretnego stanu faktycznego, a mianowicie czy "czy okręgowa rada adwokacka, a także zespół adwokacki są uprawnione do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o zarządzeniu wpisu na listę adwokatów i wyznaczeniu siedziby". Tym samym w ocenie sądu wskazane orzeczenie nie ustanawia zasady zaskarżania decyzji Ministra Sprawiedliwości podjętych w trybie art. 47 ust 2 Prawa o adwokaturze przez organy samorządu adwokackiego. Możliwość zaskarżenia przez radę do sądu administracyjnego takiej decyzji Ministra Sprawiedliwości byłaby próbą uchylenia się rady od podporządkowania się decyzji kontrolnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, w których zapisany jest, w określonych granicach, nadzór Ministra nad adwokaturą. Dodać należy, że prawo złożenia skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości do sądu administracyjnego daje organowi samorządu adwokackiego art. 69 ust. 3 Prawa o adwokaturze, jednak decyzja ta wydawana jest w określonym tym przepisem trybie i warunkach. Dotyczy sytuacji, w których okręgowa rada adwokacka dokonuje wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, zawiadamia o tym Ministra w przepisanym terminie 30 dni od dokonania wpisu, a Minister na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy sprzeciwia się wpisowi, uzasadniając to rozstrzygnięcie. Decyzja taka może być zaskarżona, jak wynika z art. 69 ust. 3 ustawy, zarówno przez zainteresowanego, jak też przez okręgową radę adwokacką. Prawo organu samorządu adwokackiego zaskarżenia decyzji Ministra wynika więc wyłącznie z art. 69 ust. 3 ustawy i nie dotyczy żadnych innych decyzji Ministra poza tą, o której mowa w art. 69 ust. 2, co wyjaśnił SN w końcowej części uzasadnienia cytowanej wyżej uchwały z 30 lipca 1987r. Wniesiony przez Ministra sprzeciw narusza więc zarówno interes organu samorządu, który chce wpisać konkretną osobę na listę, jak i interes prawny tej osoby, która chce być wpisana na listę. W tej sytuacji organ samorządu staje się rzeczywiście stroną postępowania i sytuowany jest na takiej samej pozycji jak osoba wpisana - chce poddać kontroli sądowo-administracyjnej sprzeciw Ministra. Ustawodawca przyznał organowi samorządu adwokackiego, tak jak zainteresowanemu, prawo zaskarżenia decyzji Ministra do sądu administracyjnego. To uprawnienie dotyczy jednak tylko sytuacji objętej przepisem art. 69 ust. 3 Prawa o adwokaturze i nie może być rozciągane na żadne inne sytuacje procesowe, w których zainteresowany i organ samorządu pozostają na swoich zwykłych pozycjach procesowych. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.