VI SA/Wa 1106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I.S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej także: "Prezes NBP"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez I. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "I. S.A.", "skarżąca I." lub "strona skarżąca") - działając na podstawie przepisów art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.) w związku z art. 106 i art. 123 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a.") - utrzymał w mocy postanowienie Prezesa NBP nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. negatywnie opiniujące wniosek I. S.A. z siedzibą w W. (działającej obecnie pod firmą I. S.A.) z dnia [...] czerwca 2010 r. o wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. Do wydania zaskarżonego postanowienia Prezesa NBP doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca I. S.A. (obecnie działająca pod firmą I. S.A.) zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także: "KNF") o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, której działalność będzie koncentrowała się na prowadzeniu rozrachunku instrumentów finansowych na regulowanych rynkach praw pochodnych. W związku z powyższym, Komisja Nadzoru Finansowego - powołując się na przepis art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - zwróciła się postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. do Prezesa NBP o wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku skarżącej Izby z dnia [...] czerwca 2010 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku KNF, Prezes NBP - działając na podstawie przepisów art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi w związku z przepisami art. 106 k.p.a. i art. 123 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wyraził negatywną opinię w przedmiocie wniosku skarżącej I. S.A. z siedzibą w W. ze względu na uchybienia i braki w zakresie zapisów Regulaminu I. ustanawiających zasady dokonywania przez skarżącą I. rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes NBP wskazał, że szczegółowe uwagi NBP dotyczyły przede wszystkim: - braku klarowności co do sposobu unormowania w Regulaminie procesu odpowiednio uznania i obciążania rachunku środków pieniężnych, jak również sposobu zdefiniowania konta Uczestnika; - nieprecyzyjnego określenia wymogów dotyczących uzyskiwania członkostwa w skarżącej Izbie poprzez użycie niezdefiniowanych pojęć, takich jak "rękojmia należytego wykonywania obowiązków" oraz "posiadanie środków organizacyjno-technicznych wymaganych do obsługi rozrachunku" (art. 2.1.2) oraz zasad pozostawienia wniosku bez rozpoznania albo możliwości poprawienia złożonego wniosku (art. 2.16. i art. 2.1.8); - niekonsekwentnego stosowania zdefiniowanego w Regulaminie pojęcia "rachunku pieniężnego Uczestnika"; - ograniczeń czasowych dotyczących uznawania rachunku środków pieniężnych Uczestnika w ewidencji pomocniczej skarżącej I., zapisanych w art. 3.3.10.; - błędnego wskazania w Regulaminie rachunku I. zamiast rachunku Uczestnika, który miałby być obciążany po godz. 13.30; - niejednoznacznego sformułowania w Regulaminie zasad pobierania opłat za czynności dokonywane na rzecz uczestników; - określenia zasad stosowania środków dyscyplinujących i porządkowych względem uczestników naruszających obowiązki wynikające z uczestnictwa w sposób utrudniający ich efektywne wykorzystanie w celu określonym w art. 4.1.1., tj. na rzecz dobra i bezpieczeństwa rynku; - braku udokumentowania spełnienia warunków - określonych w art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi polegających na tym, iż prowadzący izbę rozrachunkową powinien zapewnić prowadzenie działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi oraz należycie zabezpieczyć interesy uczestników obrotu - np. ze względu na braki w załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu I. S.A. z dnia [...] czerwca 2012 r. "Plan organizacji wznowienia działania, Plan utrzymania ciągłości działania oraz Procedury Awaryjne I. S.A.". W związku z negatywną opinią Prezesa NBP, strona skarżąca - powołując się na przepisy art. 127 § 3 k.p.a. i art. 141 § 1 i 2 oraz art. 144 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. - zwróciła się w dniu [...] grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem spornego postanowienia Prezesa NBP z dnia [...] listopad 2012 r. Wnosząc o uchylenie w/w postanowienia Prezesa w całości oraz pozytywne zaopiniowanie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zarówno przepisów proceduralnych, w tym zasad ogólnych k.p.a. określonych w przepisach art. 6-9 tej ustawy, jak również przepisów prawa materialnego regulującego zasady nadzoru uprzedniego i następczego nad izbami rozrachunkowymi. W uzasadnieniu skarżąca Izba przedstawiła stanowisko odnośnie uwag ogólnych oraz uwag zawartych w punktach 1-8 uzasadnienia Postanowienia Prezesa w zakresie Regulaminu. Następnie, skarżąca I. PRT S.A. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. przekazała organowi uchwałę Rady Nadzorczej skarżącej I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zmiany Regulaminu I. oraz "obowiązujący w spółce" "Opis procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A.". Strona skarżąca wskazała, że wprowadzone w przedkładanych dokumentach zmiany wynikały z uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez Prezesa NBP w toku postępowania wyjaśniającego, a także przedstawionych w uzasadnieniu do postanowienia Prezesa NBP Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto, skarżąca I. poinformowała, że zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o niezwłoczne przekazanie dokumentacji postępowania w aktualnej wersji (tj. obejmującej w szczególności powyższe zmiany oraz zmiany przekazywane do KNF i NBP przy wcześniejszych pismach). Ponadto, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 7 k.p.a., strona skarżąca zwróciła się do organu o uwzględnienie ww. dokumentacji w ramach prowadzonego przez Prezesa NBP postępowania, w celu umożliwienia wydania opinii, o której mowa w art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w oparciu o aktualny stan faktyczny. W wyniku ponownego przeanalizowania dokumentacji oraz uwzględnienia dodatkowych wyjaśnień skarżącej Izby, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Banku Polskiego - działając na podstawie przepisów art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 106 i art. 123 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie Prezesa NBP nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. negatywnie opiniujące wniosek I. S.A. o wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes NBP stwierdził, że zawarte w Regulaminie zapisy ustanawiające zasady dokonywania przez skarżącą I. rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych uczestników obarczone są licznymi niejasnościami. Prezes NBP odrzucił ponadto zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszeń przepisów proceduralnych, w tym zasad ogólnych określonych w art. 6-9 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Uzasadniając swoje stanowisko, Prezes NBP zgłosił szereg zastrzeżeń dotyczących sposobu uregulowania zasad wykonywania rozrachunku pieniężnego oraz sformułowania kluczowych definicji. Przedstawiając powyższe zastrzeżenia, Prezes NBP stwierdził w szczególności, że zapisy art. 1.2.1 pkt 15 i 16 oraz definicja z art. 1.2.1. pkt 20 Regulaminu nie są jednoznaczne w zakresie określenia, kto faktycznie prowadzi rachunki środków pieniężnych Uczestnika oraz w jaki sposób prowadzony jest rozrachunek pieniężny. Organ wskazał, że art. 1.2.1 pkt 15 definiuje pojęcie uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika przez skarżącą Izbę, jako "złożenie do banku rozliczeniowego zlecenia uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika oraz odpowiadające temu zleceniu uznanie konta Uczestnika w ewidencji pomocniczej prowadzonej przez I.", art. 1.2.1 pkt 16 definiuje obciążenie rachunku środków pieniężnych Uczestnika przez I. jako "złożenie do banku rozliczeniowego zlecenia obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika oraz odpowiadające temu zleceniu obciążenie konta Uczestnika w ewidencji pomocniczej prowadzonej przez I.", natomiast art. 1.2.1 pkt 20 formułuje definicję konta Uczestnika, które w rozumieniu Regulaminu oznacza rachunek środków pieniężnych prowadzony przez bank rozliczeniowy na rzecz Uczestnika wraz z ewidencją pomocniczą prowadzoną przez Izbę oraz zbiór kont depozytowych instrumentów pochodnych prowadzonych przez Izbę na rzecz Uczestnika służące do ewidencji tych aktywów i rozrachunku zawartych transakcji, a także zbiór kont ewidencyjnych, służących do ewidencji instrumentów bazowych Uczestnika. W związku z tym, Prezes NBP uznał, że zgodnie z powyższymi definicjami, w ramach uznania bądź obciążenia rachunku środków pieniężnych, może dojść do podwójnego uznania bądź obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika, ponieważ konto Uczestnika obejmuje swym zakresem również rachunek środków pieniężnych. Prezes NBP stwierdził ponadto, że zastrzeżenia budzi również sposób sformułowania definicji poszczególnych rodzajów kont, zawartych w art. 1.2.1 pkt 20-24 Regulaminu, które z uwagi na obszerność są mało czytelne i niezrozumiałe, w szczególności w kontekście przywołanego wyżej art. 1.2.1 pkt 15 i 16. Zdaniem organu, wszystkie wymienione wyżej definicje zawierają swym zakresem zarówno sformułowanie "rachunek środków pieniężnych prowadzony przez bank rozliczeniowy na rzecz uczestnika wraz z ewidencją pomocniczą prowadzoną przez I.", jak i inne komponenty, wymienione przez organ w uzasadnieniu postanowienia. Prezes NBP stwierdził, że w powyższych definicjach kluczową składową jest więc pojęcie "rachunku środków pieniężnych", natomiast art. 1.2.1 pkt 14 definiuje pojęcie "rachunku środków pieniężnych Uczestnika", co - zdaniem organu - stanowi brak konsekwencji w posługiwaniu się pojęciami na gruncie Regulaminu. Ponadto, organ zauważył, że wskazane wyżej definicje sformułowane są w sposób wieloczłonowy, wprowadzając w swym obrębie pojęcia wyjaśniane w ramach definicji poszczególnych rodzajów kont, przez co ich konstrukcja jest mało klarowna. Prezes NBP uznał, że znaczenie przedmiotowych pojęć jest tym bardziej niezrozumiałe w kontekście definicji "uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika przez I." (art. 1.2.1 pkt 15 Regulaminu) oraz "obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika przez Izbę" (art. 1.2.1 pkt 16 Regulaminu). Organ zarzucił, że zestawienie tych definicji prowadzi do wniosku, iż rachunek środków pieniężnych Uczestnika może być uznawany bądź obciążany dwukrotnie (zarówno jako rachunek środków pieniężnych Uczestnika, jak i podczas uznania bądź obciążenia konta Uczestnika, w skład którego wchodzi również rachunek środków pieniężnych Uczestnika). Prezes NPB zauważył ponadto, że zgodnie ze "Schematem rozliczenia i rozrachunku transakcji", podpisanym przez A. Z. - Prezesa Zarządu skarżącej I. wraz z pieczątką "za zgodność z oryginałem", przekazanym pismem z dnia [...] listopada 2012 r., w obowiązkach I. S.A. widnieje następujący tekst: "Weryfikacja i wykonywanie dyspozycji rozrachunku (obciążenie i uznanie rachunków pieniężnych, kont depozytowych instrumentów pochodnych oraz kont ewidencyjnych instrumentów bazowych Uczestników I.)", natomiast w całym schemacie nie ma banku rozliczeniowego. Prezes NBP stwierdził, że zgodnie z przywołanym "Schematem procesu rozliczenia i rozrachunku transakcji", w procesie rozliczenia i rozrachunku nie występuje pojęcie "banku rozliczeniowego", a przywołany dokument nie wskazuje na jego jakikolwiek udział w tym procesie. W ocenie organu, może to oznaczać, iż uznanie bądź obciążenie rachunku środków pieniężnych realizowane jest przez samą skarżącą I., nie zaś bank rozliczeniowy. Jednocześnie, jak zauważył organ, w "Opisie procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A." w punkcie I. "Ustalenia ogólne" stwierdzono, że "Rozrachunek odbywać się będzie na rachunkach pieniężnych, kontach depozytowych instrumentów pochodnych oraz kontach ewidencyjnych instrumentów bazowych, prowadzonych przez Izbę Rozrachunkowa dla Uczestników I." oraz w rozdziale II. "Rozliczenie i rozrachunek transakcji", w pkt 4 wskazano, że "I. przeprowadza weryfikację możliwości dokonania rozrachunku, na podstawie bieżących sald Uczestników, na rachunkach pieniężnych, kontach depozytowych instrumentów pochodnych oraz kontach ewidencyjnych instrumentów bazowych (Regulamin I. - art. 3.6.4)", co - zdaniem organu - nie koresponduje z treścią art. 3.6.9 i 3.6.10. Regulaminu, albowiem zgodnie z tym przepisem Regulaminu: "I. dokonuje uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika na odpowiednim koncie Uczestnika nie później niż w dniu sesyjnym następującym po dniu rozliczenia, z datą waluty dnia rozrachunku, składając w tym terminie do banku rozliczeniowego zlecenie uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika oraz dokonując odpowiadającego temu zleceniu uznania konta Uczestnika w ewidencji pomocniczej prowadzonej przez I." oraz "I. dokonuje obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika nie później niż do godziny 9.00 w dniu sesyjnym następującym bezpośrednio po dniu rozliczenia, z datą waluty dnia rozrachunku". Prezes NBP zarzucił jednocześnie, iż sporny Regulamin skarżącej I. nie zawiera zasad rozrachunku pieniężnego, w szczególności nie są one zawarte w Rozdziałach 3.6 - 3.8 ("Rozrachunki wynikające z rozliczeń dokonywanych przez izbę rozliczeniową", "Dostawa instrumentów bazowych innych niż instrumenty finansowe (towarów)", "Dostawa walut") Regulaminu. Prezes NBP zauważył, że w piśmie z dnia [...] października 2012 r., w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego, NBP zwrócił się do strony skarżącej z wnioskiem o przekazanie "szczegółowego opisu (schematu) prowadzenia rozrachunku pieniężnego", lecz NBP nie otrzymał tego opisu. Prezes NBP zarzucił również, że treść postanowień art. 3.6.9 i art. 3.6.10 Regulaminu nie eliminuje do końca wątpliwości co do roli banku rozliczeniowego w procesie rozliczenia i rozrachunku transakcji, a także nie koresponduje z "Opisem procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A." oraz "Schematem procesu rozliczenia i rozrachunku transakcji". Organ zauważył bowiem, że zgodnie z art. 3.6.9 Regulaminu, "I. dokonuje uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika na odpowiednim koncie Uczestnika nie później niż do godz. 9:00 w dniu sesyjnym następującym bezpośrednio po dniu rozliczenia, z datą waluty dnia rozrachunku, składając w tym terminie do banku rozliczeniowego zlecenie uznania rachunku środków pieniężnych Uczestnika oraz dokonując odpowiadającego temu zleceniu uznania konta Uczestnika w ewidencji pomocniczej prowadzonej przez I.", gdzie zgodnie z art. 1.2.1 pkt 20 Regulaminu, "konto Uczestnika" to "rachunek środków pieniężnych prowadzony przez bank rozliczeniowy na rzecz Uczestnika wraz z ewidencją pomocniczą prowadzoną przez Izbę oraz zbiór kont depozytowych instrumentów pochodnych prowadzonych przez Izbę na rzecz Uczestnika, służące do ewidencyjnych aktywów i rozrachunku zawartych transakcji, a także zbiór kont ewidencyjnych służących do ewidencji instrumentów bazowych Uczestnika". Organ podniósł, że w zakresie obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika art. 3.6.10 Regulaminu stanowi, iż "I. dokonuje obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika nie później niż do godz. 9:00 w dniu sesyjnym następującym bezpośrednio po dniu rozliczenia, z datą waluty dnia rozrachunku, składając w tym terminie do banku rozliczeniowego zlecenie obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika oraz dokonując odpowiadającego temu zleceniu obciążenia konta Uczestnika w ewidencji pomocniczej prowadzonej przez I.". Organ zauważył jednocześnie, że "Opis procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A." w Rozdziale I. "Ustalenia ogólne" (s. 1, zdanie ostatnie) zawiera zapis, iż "Rozrachunek odbywać się będzie na rachunkach pieniężnych, kontach depozytowych instrumentów pochodnych oraz kontach ewidencyjnych instrumentów bazowych, prowadzonych przez I.". Zdaniem Prezesa NBP, opis ten wskazuje więc, że to skarżąca I. prowadzi wyżej wymienione rachunki i konta. Zdaniem organu, "Schemat procesu rozliczenia i rozrachunku transakcji" również nie zawiera informacji o roli banku w realizacji rozrachunku pieniężnego, stąd też pojawiające się wątpliwości co do faktycznej roli banku rozliczeniowego w funkcjonowaniu schematu rozliczenia i rozrachunku transakcji. Prezes NBP uznał, że z punktu widzenia potrzeby oceny sposobu uregulowania zasad wykonywania rozrachunku pieniężnego istotne znaczenie mają również wątpliwości odnoszące się do sposobu realizacji praw i obowiązków Uczestników skarżącej I. Prezes NBP zauważył również brak konsekwencji w jednolitym posługiwaniu się w Regulaminie pojęciem "rachunku środków pieniężnych Uczestnika", które zostało wyjaśnione w części definicyjnej Regulaminu (vide: art. 1.2.1 pkt 14), a następnie stosowane jest niejednokrotnie w odmiennej formie, jako "rachunek pieniężny Uczestnika" (art. 3.3.11), "rachunek Uczestnika I." (art. 4.1.11), czy też "rachunek środków pieniężnych" (art. 1.2.1 pkt 20 - 24 oraz art. 3.3.8). Organ stwierdził, że definicje, które są określone w części 1.2 Regulaminu powinny być stosowane konsekwentnie, bez dokonywania modyfikacji mogących sugerować inne znaczenie od zdefiniowanych uprzednio pojęć. W tej sytuacji, Prezes NBP uznał, że brak precyzji w tym zakresie może więc oznaczać ryzyko prawne dla Uczestnika. Prezes NBP zarzucił ponadto, że w świetle postanowień pkt II. 4 "Opisu procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A.", nie jest jasne, które saldo brane jest przez skarżącą I. pod uwagę - czy jest to saldo na rachunku środków pieniężnych Uczestnika, czy też na poszczególnych rodzajach kont, w skład których wchodzi zarówno rachunek środków pieniężnych Uczestnika, jak i ewidencja pomocnicza prowadzona przez skarżącą Izbę wraz z innymi elementami wymienionymi w definicjach z art. 1.2.1 pkt 20 - 24. Organ zauważył jednocześnie, że "Opis procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A." w odniesieniu do bieżących sald posługuje się sformułowaniem "na rachunkach pieniężnych", które nie jest definiowane w treści Regulaminu. Salda te bowiem kształtowane będą odmiennie, w zależności od tego, które z wymienionych wyżej elementów będą podstawą ich określenia. Prezes NBP uznał, że powyższe kwestie komplikuje niejasna konstrukcja definicji sformułowanych w art. 1.2.1 pkt 15, 16 Regulaminu, a także w pkt 20 - 24, które obejmują swym zakresem zarówno "rachunek środków pieniężnych prowadzony przez bank rozliczeniowy", jak i "ewidencję pomocniczą prowadzoną przez I." wraz z pozostałymi elementami, które w obrębie jednego konta mogą prezentować odmienne salda bieżące. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżącej I., Prezes wskazał, że izba rozliczeniowa prowadzi system rozrachunku, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 743 ze zm.). Organ wskazał, że zezwolenia na prowadzenie takiego systemu udziela KNF, natomiast Prezes NBP wydaje opinię na jej wniosek w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na podstawie art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Organ zauważył, że zakres takiej opinii udzielanej przez NBP określa szczegółowo art. 68b ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi z uwagi na zadania ustawowe nałożone na NBP przez szereg ustaw począwszy od art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), jak również ww. przepisy ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami. Z tego też względu, jak stwierdził organ, do prawidłowego wykonywania swoich zadań przez NBP niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, Prezes NBP uznał, że możliwe było żądanie od strony skarżącej dokumentów, o których mowa w piśmie skarżącej I. z dnia [...] grudnia 2012 r. Zdaniem organu, w żadnej mierze takie działanie nie naruszało przepisów art. 6-9 k.p.a. (tj. zasad ogólnych k.p.a.), wskazywanych przez I S.A. W konsekwencji, Prezes NBP uznał, że bezzasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomo niemającego podstaw prawnych zażądania od niej wspomnianych dokumentów. Uzasadniając swoje stanowisko, Prezes NBP przywołał pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Lu 178/10 (LEX nr 757040). Ponadto, organ uznał, że prawidłowości wspomnianego działania Prezesa NBP nie podważa również status organu opiniującego, jaki przysługuje Prezesowi NBP w tym postępowaniu. Ponadto, organ uzna, że nie znajduje uzasadnienia zarzut strony skarżącej dotyczący braku wzięcia pod uwagę przez NBP przy wydawaniu spornego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. projektu nowej wersji Regulaminu I., albowiem - zdaniem Prezesa NBP - regulamin ten, jako dokument niezatwierdzony formalnie przez właściwe organy skarżącej spółki, nie mógł być przedmiotem oceny Prezesa NBP w ramach wydawanej opinii, na co NBP wskazywał wprost na 2 stronie uzasadnienia spornego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. W związku z powyższym, Prezes Narodowego Banku Polskiego uznał, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy negatywnej opinii wyrażonej we wspomnianym postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca Izba, działając za pośrednictwem organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa NBP z dnia [...] stycznia 2013 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezesa NBP z dnia [...] listopada 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca I. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I. naruszenie prawa, tj.: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - poprzez błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do udzielenia pozytywnej opinii w sprawie z wniosku skarżącego I., podczas gdy strona skarżąca spełniła wszelkie wymogi do uzyskania pozytywnej opinii, a w szczególności brak było podstaw do uznania, że strona, jako wnioskodawca, nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub należycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm. - dalej także: "u.s.d.g.") w związku z art. 68a ust. 6 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - poprzez żądanie przez organ administracyjny od strony skarżącej przedłożenia dodatkowych dokumentów, których złożenie nie znajdowało podstaw w przepisach oraz uzależnienie rozstrzygnięcia w sprawie podjęcia działalności gospodarczej przez skarżącą Izbę od przedłożenia dodatkowych dokumentów, nieprzewidzianych przepisami prawa, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 9 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ administracji niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na nieprecyzyjnym i niezrozumiałym formułowaniu przez organ uwag i zastrzeżeń do dokumentacji wnioskodawcy, a także poprzez nieinformowanie strony skarżącej w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wydanie opinii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 8 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz brak wnikliwego i szybkiego działania organu administracyjnego, z użyciem możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy, 5) naruszenie prawa procesowego, tj. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób jasny powodów wydania negatywnej opinii w sprawie wniosku strony skarżącej, oraz II. naruszenie interesu prawnego skarżącego Izby - poprzez wydanie negatywnej opinii odnośnie wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do wydania negatywnej opinii, ponieważ z dokumentów dołączonych do wniosku skarżącej Izby nie wynikało, że strona nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub nienależycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu, negatywna opinia może zaś mieć wpływ na możliwość uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu izby rozrachunkowej, pomimo spełnienia przez skarżącą Izbę wszelkich wymogów prawa obowiązujących w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżąca I. stwierdziła, że - wbrew zarzutom Prezesa NBP - przedłożone do oceny zapisy Regulaminu są jasne i nie budzą wątpliwości profesjonalistów, choć - jak przyznała strona skarżąca - ze względu na skomplikowany charakter materii, jaką regulują, są dość złożone. Skarżąca I. zarzuciła, że w ramach postępowania wyjaśniającego Prezes NBP zanegował poprawność rozwiązań zaproponowanych przez stronę skarżącą, jednakże nie wskazał ani jakie są tego powody, ani jakie rozwiązania są jego zdaniem właściwe. Wobec powyższego, strona skarżąca uznała, że nie był w stanie zaspokoić oczekiwań organu opiniującego. Odnosząc się do zastrzeżeń organu dotyczących sposobu uregulowania zasad wykonywania rozrachunku pieniężnego oraz sformułowania kluczowych definicji, skarżąca I. uznała, że bezpodstawne jest twierdzenie organu, jakoby z uwagi na niejasne zapisy Regulaminu mogło dojść do podwójnego uznania bądź obciążenia rachunku środków pieniężnych Uczestnika. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że wskazane zastrzeżenia Prezesa NBP nie mogą prowadzić do wniosku, że wnioskująca I. nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub nienależycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że zarzuty organu nie dają podstaw do wydania przez Prezesa NBP negatywnej opinii wniosku i stanowią naruszenie przepisu art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że - wbrew twierdzeniom Prezesa NBP - Regulamin zawiera zasady rozrachunku pieniężnego, które to zasady dla poszczególnych rodzajów operacji (rozdziały 3.6-3.8) zawarte są odpowiednio w art. 3.6.9 i 3.6.10 dla rozliczeń bieżących, 3.7.10 dla dostaw towarów oraz 3.8.9 dla walut. Ponadto, skarżąca I. zwróciła uwagę, że żądanie opracowania i przekazania dodatkowego dokumentu, w postaci "szczegółowego opisu (schematu) prowadzenia rozrachunku pieniężnego" (zawarte w piśmie NBP z dnia [...] października 2012r.) nie tylko nie znajduje podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, ale również nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. W świetle powyższego, strona skarżąca uznała, że wydanie negatywnej opinii w związku z nieprzedstawieniem przez stronę skarżącą powyższego dokumentu stanowi naruszenie art. 68a ust. 6 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niekonsekwentnego stosowania zdefiniowanego w Regulaminie pojęcia "rachunku pieniężnego Uczestnika", strona skarżąca zauważyła, że czym innym jest "rachunek środków pieniężnych uczestnika", a czym innym "rachunek pieniężny uczestnika w ewidencji pomocniczej" (art. 3.3.11), stąd też użyto odrębnych pojęć. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że czym innym jest również pojęcie użyte w art. 4.1.11 ("obciążają rachunek Uczestnika I."), które zostało użyte jednoznacznie, jako sformułowanie ogólne, dotyczące ponoszenia odpowiedzialności przez Uczestnika. Skarżąca I. stwierdziła ponadto, że pojęcie rachunku środków pieniężnych, użyte w art. 3.3.8 Regulaminu, należy interpretować w świetle przepisów bezpośrednio poprzedzających. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż może w tym zakresie istnieć ryzyko prawne dla Uczestników, co stanowiło podstawę do naruszenia art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego procesu rozrachunku transakcji, strona skarżąca podniosła, że opis procesu rozrachunku jest materiałem poglądowym i nie stanowi wymaganego przepisami ustawy o obrocie instrumentami finansowymi elementu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, ani też nie jest źródłem prawa wewnętrznego. Strona skarżąca zauważyła, że opis procesu rozrachunku został sporządzony na żądanie organu (pomimo braku obowiązku sporządzenia go przez stronę), by ułatwić zrozumienie procesu rozrachunku. Skarżąca Izba podniosła ponadto, że dla uniknięcia nieporozumień zwraca uwagę, że pkt II A przedmiotowego Opisu zawiera odniesienie do odpowiedniego artykułu Regulaminu. W konsekwencji, skarżąca I. zarzuciła, że wydanie przez Prezesa NBP negatywnej opinii na podstawie zastrzeżeń kierowanych do powyższego dokumentu stanowi naruszenie art. 68a ust. 6 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 6 ust. 2 u.s.d.g. Strona skarżąca zaznaczyła ponadto, że przyjęta w Regulaminie dosyć złożona konstrukcja konta Uczestnika jest wynikiem zastosowania się do stanowiska Komisji Nadzoru Finansowego. Strona wyjaśniła bowiem, że pierwotnie zaproponowany wariant rozrachunku określający prostą strukturę rachunku środków pieniężnych i kont depozytowych prowadzonych przez izbę rozrachunkową, mimo że zgodny z ustawą o obrocie instrumentami finansowymi, został przez KNF zakwestionowany. Ponadto, strona skarżąca uznała, że pomimo złożoności, co znajduje swe odbicie w regulacjach, zaproponowane rozwiązanie jest kompletne, bezpieczne i w pełni wykonalne, albowiem zostało ono opisane w przedmiotowym Regulaminie w sposób spójny, jednoznaczny i zgodny z wymogami ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Strona skarżąca zarzuciła również, że sporna opinia Prezesa NBP opiera się na błędnym założeniu, że wniosek strony dotyczył prowadzenia izby rozliczeniowe, gdy w rzeczywistości jednak wniosek dotyczył prowadzania izby rozrachunkowej, a nie izby rozliczeniowej. Strona uznała, że na ww. błędnej przesłance oparte zostały dalsze wywody zaskarżonego postanowienia Prezesa NBP. Skarżąca I. podtrzymała ponadto, że niemające podstaw prawnych żądanie przedłożenia przez stronę dokumentów, stanowiło naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Zdaniem strony skarżącej, zakres dokumentów, jakie skarżąca Izba była zobowiązana przedłożyć przy wniosku został enumeratywnie wymieniony w art. 68a ust. 6 oraz ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Strona zarzuciła, że wykładnia systemowa wskazuje zaś, że gdy brak w przepisach wyraźnego upoważnienia organu do żądania dodatkowych dokumentów ponad dokumenty enumeratywnie określone, ustawodawca nie dopuszcza możliwość żądania przez organ żadnych dodatkowych dokumentów. Strona wskazała przykładowo, że w przypadku procedowania zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, ustawodawca wyraźnie upoważnia organ administracyjny (Komisję Nadzoru Finansowego) do żądania przedstawienia innych, niż wymienione w ustawie dokumentów (vide: art. 82 ust. 4 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi). Zdaniem skarżącej I., żądanie przez organ opiniujący dodatkowych dokumentów, stoi zatem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż "Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa". Strona skarżąca uznała, że powyższej zasady nie zmieniają ogólne kompetencje Narodowego Banku Polskiego (w tym wymienione w przepisie art. 3 ust.2 pkt 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim, zgodnie z którym do zadań NBP należy organizowanie rozliczeń pieniężnych). Strona skarżąca wskazała, że celem przepisu art. 6 ust. 2 u.s.d.g. jest wyeliminowanie uznania administracyjnego organów administracji w zakresie korzystania z wolności gospodarczej. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że uzależnianie przez Prezesa NBP wydania pozytywnej opinii w sprawie wniosku I. o udzielenie zezwolenia, od przedłożenia przez stronę dodatkowych dokumentów ponad te wskazane wprost w przepisie art. 68a ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, stanowiło naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 u.s.d.g. w związku z art. 68a ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Na marginesie skarżąca I. podniosła, że organ opiniujący nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania i zasada udzielania informacji). Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, z okoliczności spawy jasno wynika, że Prezes NBP nie dochował przywołanych zasad. W szczególności strona wskazała, że dopiero po interwencji strony (polegającej na podjęciu dodatkowych czynności i zażądaniu od Komisji Nadzoru Finansowego przekazania aktualnych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy do zaopiniowania do Prezesa NBP), organ opiniujący uwzględnił uaktualnione dokumenty przy rozstrzyganiu sprawy. Strona skarżąca uznała, że powyższe działanie organu administracji nie budzi zaufania do władzy publicznej. Zdaniem strony, ogólne zasady k.p.a. wymagały, by Prezes NBP w ramach postępowania wyjaśniającego zwrócił się do KNF o przekazanie aktualnych dokumentów, nie zaś przerzucał powyższy ciężar na stronę skarżącą. Niezależnie od powyższych zarzutów, strona skarżąca wskazała, że jej wniosek o wydanie zezwolenia za prowadzenie izby rozrachunkowej ma charakter precedensowy, albowiem jest pierwszym i jedynym od wejścia w życie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Strona zauważyła, że wymogi, jakie powinien spełniać system rozrachunku transakcji zawartych na rynku regulowanym, zostały tylko ogólnie określone w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Zdaniem strony skarżącej, ze względu na brak precyzyjnych regulacji prawnych w tym zakresie oraz ocenny charakter uwag zgłaszanych przez organy uczestniczące w procesie udzielania zezwolenia, skarżąca I. nie jest w stanie odczytać oczekiwań organów, o ile organy te w procesie udzielania zezwolenia nie przedstawią precyzyjnych zastrzeżeń w formie, która umożliwi ich właściwe zrozumienie przez wnioskodawcę. Stąd, jak uznała strona, uzasadnione jest oczekiwanie, że organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie wniosku wykażą szczególną dbałość o zadośćuczynienie wymogom przewidzianym w przepisach art. 6-9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca Izba uznała, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia jednak, dlaczego zdaniem Prezesa NBP prowadzenie izby rozrachunkowej przez stronę skarżącą, na podstawie przedłożonego Regulaminu, nie zapewnia prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi, czy też nienależycie zabezpiecza interesy uczestników obrotu. W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżąca I. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, uzupełniła skargę na w/w postanowienie Prezesa NBP. Strona skarżąca wskazała, że uzupełnia zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. także poprzez niepełne i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na: 1) posłużeniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pojęciem niezdefiniowanym ani ustawowo ani w treści zaskarżonego postanowienia (tj. pojęciem "rozrachunku pieniężnego") z jednoczesnym stawianiem skarżącemu zarzutu, iż Regulamin I. "nie zawiera zasad rozrachunku pieniężnego; 2) zarzuceniu niektórym definicjom zawartym w Regulaminie I. ich niezrozumiałości i braku czytelności, co jest zarzutem całkowicie subiektywnym, bez jednoczesnego: - wskazania wzorca odbiorcy, który winien zostać użyty dla oceny zrozumiałości i czytelności definicji zawartych w Regulaminie I., - wykazania, że definicje te są niezupełne, niewystarczające, wewnętrznie sprzeczne lub niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, - wykazania, jak prawidłowo powinna przebiegać działalność izby rozrachunkowej i jak zostanie ona rzekomo zakłócona przez definicje zawarte w Regulaminie I.; 3) niewyjaśnieniu przez organ, dlaczego uznał, że skarżąca I. zamierza działać nie w sposób wprost opisany w Regulaminie I., lecz w sposób nadinterpretowany przez organ na podstawie małej szczegółowości opisu tego działania w pomocniczych materiałach poglądowych przedłożonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, skarżąca Izba uznała, że powyższe uchybienia skutkowały niewłaściwym przyjęciem przez Prezesa NBP, że Regulamin I. jest niepełny, a definicje w nim użyte niejasne i niezrozumiałe. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. Prezes NBP, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, ustosunkował się do dodatkowych zarzutów strony skarżącej wskazanych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. Odnosząc się do powyższego pisma Prezesa NBP, skarżąca I., podtrzymując dotychczasowe zarzuty, przedstawiła swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. Strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew twierdzeniom organu - opinia Prezesa NBP wydawana w trybie art. 106 k.p.a. posiada dla Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiotowej sprawie charakter wiążący. Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. na wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt 219/2009 - wskazała, że w przedmiotowej sprawie opinia Prezesa NBP ma charakter wiążący, ponieważ przepis prawa materialnego (art. 68a ust. 6 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) nakazuje zasięgnięcie opinii Prezesa NBP i to w kwestiach o doniosłym znaczeniu społecznym (prowadzenia działalności w zakresie obrotu papierami wartościowymi i innymi instrumentami finansowymi), wyartykułowanych wprost w przepisach rangi ustawowej. Ponadto, strona skarżąca powołała się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 794/13, wskazując, że organ składając skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia miał potwierdzić, że przedmiotowa opinia Prezesa NBP wydawana jest w trybie, który skutkuje wiążącym charakterem tej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt administracyjny, czy też czynność z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia wspomnianych aktów lub czynności organu administracji publicznej pod kątem ich słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga I. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu wydane w dniu [...] listopada 2012 r. - nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotowe postanowienia Prezesa NBP nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim przepisu art. 106 k.p.a. Sporne postanowienia zgodne są ponadto z dyspozycją norm wyrażonych w przepisach art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie naruszając ich w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Dokonując jednocześnie analizy czynności organu podjętych w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie obu spornych postanowień Prezesa NBP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że - wbrew zarzutom skarżącej Izby - organ ten nie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przechodząc do oceny legalności spornych postanowień Prezesa NBP, należy na wstępie wskazać, że podstawą prawną ich wydania był przepis art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, który stanowi, iż prowadzenie izby rozliczeniowej lub izby rozrachunkowej wymaga zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego, wydanego po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Zgodnie z tym przepisem, Komisja Nadzoru Finansowego odmawia wydania zezwolenia na prowadzenie izby rozliczeniowej lub izby rozrachunkowej, jeżeli z analizy wniosku i dołączonych do niego dokumentów wynika, że wnioskodawca nie zapewni prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi lub należycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu. Warto zauważyć, że przepis art. 68a ust. 6 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia, zaś art. 68a ust. 7 tej ustawy stanowi, że do wniosku, o którym mowa w ust. 6, należy dołączyć regulamin izby. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustawowa przesłanka odmowy udzielenia zezwolenia, wskazana w przepisie art. 68a ust. 5 zd. 2 cyt. ustawy, nawiązuje do niedookreślonych zwrotów "zagrożenie bezpieczeństwa obrotu" oraz "należyte zabezpieczenie interesów uczestników obrotu". W istocie, przyjmuje się, że w obu przypadkach chodzi o unicestwienie - w fazie wykonywania nadzoru administracyjnego - perspektywy niewypłacalności spółki akcyjnej prowadzącej daną izbę. Chodzi przede wszystkim o stosowną prewencję. Ocena wiarygodności kontraktowej danej izby wymaga więc zademonstrowania Komisji Nadzoru Finansowego licznych informacji, stanowiących podstawę takiej oceny. Właśnie dlatego ustawodawca przewidział, że wniosek o udzielenie zezwolenia ma zawierać liczne dane. Przyjmuje się, że odmowa udzielenia zezwolenia może argumentacyjnie opierać się na którymkolwiek elemencie treściowym wniosku oraz załącznika do wniosku (głównie regulaminu izby, o którym mowa w art. 68a ust. 7 ustawy), ponieważ każdy z nich może nawiązywać do niedookreślonego zwrotu "zagrożenie bezpieczeństwa obrotu" oraz "należyte zabezpieczenie interesów uczestników obrotu", a zatem - nasuwać obawę potencjalnej niewypłacalności izby, czyli sprowadzenia negatywnych następstw majątkowych na uczestników rozliczeń transakcji bądź rozrachunku transakcji (por. K. Zacharzewski /w:/ Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 1013). W przedmiotowej sprawie Prezes Narodowego Banku Polskiego, zaskarżonym postanowieniem podtrzymał swoją negatywną opinię z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wniosku skarżącej I. S.A. z dnia [...] czerwca 2010 r. o wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. Wydając oba sporne rozstrzygnięcia w przedmiocie zaopiniowania wspomnianego wniosku strony skarżącej, Prezes NBP wskazał na istotne jego zdaniem zastrzeżenia dotyczące sposobu uregulowania zasad wykonywania rozrachunku pieniężnego, procesu rozrachunku transakcji oraz sformułowania kluczowych definicji i ich niekonsekwentnego stosowania. Organ, negatywnie opiniujące wniosek skarżącej I. - wskazał, że ujawnione uchybienia w sposób negatywny rzutują na podstawowe kryteria oceny tego wniosku i nie pozwalają na wydanie pozytywnej opinii w tym zakresie. Nie ulega żadnej wątpliwości składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że przeprowadzając wspomnianą ocenę, Prezes NBP zobowiązany był zbadać wniosek i załączone do niego dokumenty w kontekście przesłanek, o których mowa w przepisie art. 68a ust. 5 zd. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W związku z tym, organ ten winien był ocenić, czy skarżąca I., jako wnioskodawca, zapewni prowadzenie działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu oraz należycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu. Należy, zdaniem Sądu, zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w związku z systemowym charakterem nadzoru sprawowanego przez Narodowy Bank Polski nad infrastrukturą rynku finansowego, dokonywana przez Prezesa NBP ocena wniosku koncentruje się na zagadnieniach dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa i zgodności z prawem przeprowadzania rozrachunku papierów wartościowych oraz kwestiach związanych z efektywnością rozrachunku dokonywanego przez skarżącą Izbę, zarówno w zakresie instrumentów finansowych, jak i środków pieniężnych. Nie ulega również wątpliwości, że Prezes NBP, dokonując opinii przedłożonego przez KNF wniosku skarżącej Izby - w kontekście ustawowych przesłanek wymienionych w przepisie art. 68a ust. 5 zd. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - powinien również kierować się potrzebą odpowiedniego ukształtowania relacji pomiędzy uczestnikami I., bankiem rozliczeniowym oraz samą I. Zdaniem Sądu, należy uznać, że Prezes NBP, dokonując oceny przedłożonego wniosku skarżącej Izby wraz z załączonymi dokumentami, miał pełne prawo wyrazić swoją opinię odnośnie wszystkich elementów treściowych Regulaminu I., skoro w świetle przepisu art. 68b ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi uzyskanie opinii Prezesa NBP jest niezbędnym wymogiem również zatwierdzenia przez KNF osnowy oraz zmian regulaminu danej izby rozliczeniowej. Niemniej, należy jednocześnie wyraźnie zauważyć, że wskazane w uzasadnieniu obu spornych postanowień zastrzeżenia Prezesa NBP nie odnoszą się tylko i wyłącznie do braku precyzji w formułowaniu zapisów wspomnianego Regulaminu, albowiem zostały one oparte o całokształt czynników będących u podstawy przedmiotowych rozstrzygnięć organu, które - w ocenie Prezesa NBP - mają realny wpływ na funkcjonalne aspekty procesu rozrachunku transakcji, opierającego się na niejednoznacznych, niejednokrotnie sprzecznych wzajemnie zasadach, dotyczących w szczególności finalizacji procesu rozrachunku transakcji w postaci sposobu przeprowadzenia rozrachunku pieniężnego i obsługi rachunków pieniężnych uczestników, które nie gwarantują bezpieczeństwa obrotu, ani nie zabezpieczają interesów jego uczestników w stopniu umożliwiającym wydanie przez Prezesa NBP pozytywnej opinii w zakresie wniosku strony skarżącej. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy - zdaniem Sądu - uznać, że Prezes NBP, posiadając w przedmiotowej sprawie wyłącznie status organu współdziałającego, w rozumieniu art. 106 k.p.a., działał w zakresie własnych kompetencji, w żaden sposób nie zastępując Komisji Nadzoru Finansowego, jako organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji, w rozpatrywaniu oraz merytorycznym rozstrzyganiu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej I. o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. Zdaniem Sądu, organ w ramach mechanizmu współdziałania określonego w art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 106 k.p.a., wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz w trakcie postępowania wyjaśniającego na wszystkie te kwestie, z powodu których utrzymał w mocy swoją negatywną opinię wydaną w pierwszej instancji, powołując się przy tym na konkretne zapisy artykułów Regulaminu skarżącej I., które budzą jego zastrzeżenia, a także podając przyczyny owych zastrzeżeń. W ocenie Sądu, Prezes NBP w sposób wyraźny wskazał na wzajemne sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami spornego Regulaminu skarżącej I., dokładnie tłumacząc niejasności zwarte w tych przepisach oraz pojawiające się na tym gruncie wątpliwości, które - zdaniem organu - mogą zagrażać bezpieczeństwu zarówno samego obrotu, jak i bezpieczeństwu interesów jego uczestników. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej I., jakoby Prezes NBP oparł swoją opinię na dokumencie, którego dostarczenia - w świetle art. 68a ust. 6 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - nie powinien wymagać od strony. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przyjmuje się, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Otóż, należy zauważyć, że przewidziany w powyższym przepisie zakaz żądania dodatkowych warunków (dokumentów) nie dotyczy tych dokumentów (danych), których konieczność przedłożenia (ujawnienia) wynika z regulacji szczególnych. Sąd zauważył, że sporne postanowienia Prezesa NBP zostały wydane w oparciu o Regulamin skarżącej I., uzupełniony o całokształt zebranego materiału procesowego, w tym "Opis procesu rozrachunku transakcji dokonywanego przez I. S.A. w kontekście rozliczeń dokonywanych przez K. S.A." oraz "Schemat rozliczenia i rozrachunku transakcji". Ponadto, Prezes NBP w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystąpił do skarżącej o przekazanie szczegółowego opisu (schematu) rozrachunku pieniężnego, którego sposób uregulowania na gruncie Regulaminu skarżącej I. budził najdalej idące zastrzeżenia organu opiniującego. Zdaniem Sądu, wnioskowany materiał miał szczególne znaczenie wobec faktu, że kwestia "obsługi rachunków pieniężnych uczestników" została wymieniona w art. 68b ust. 3 pkt 4 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jako jeden z elementów, które powinny być określone w regulaminie izby rozrachunkowej. W ocenie Sądu, istotą analizowanego postępowania wyjaśniającego było uzyskanie dodatkowych wyjaśnień i informacji, które miały posłużyć do przeprowadzenia rzetelnej oceny spełnienia kryteriów przez skarżącą I. S.A. wynikających z przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W konsekwencji Sąd uznał, że zwrócenie się przez Prezesa NBP o udostępnienie schematu rozrachunku pieniężnego nie stanowiło więc żadnego dodatkowego, nieprzewidzianego przepisami prawa warunku, ale wynikało z wątpliwości tego organu wobec sposobu uregulowania przez I. S.A. procesu rozrachunku pieniężnego oraz braku klarowności zasad jego wykonywania. Wątpliwości te zostały szczegółowo sprecyzowane w piśmie Prezesa NBP z dnia [...] października 2012 r. (w którym Prezes NBP wystąpił o przekazanie przez stronę skarżącą szczegółowego opisu /schematu/ procesu rozrachunku pieniężnego), a następnie znalazły swoje odzwierciedlenie w zastrzeżeniach formułowanych przez Prezesa NBP podczas czynności podejmowanych w dalszej części postępowania. Według Sądu, nie ulega wątpliwości, że ostateczna negatywna opinia Prezesa NBP nie wynikała więc z braku dostarczenia przedmiotowego dokumentu, ale została oparta o zastrzeżenia merytoryczne, u których podstawy leżało niezapewnienie przez skarżącą I. prowadzenia działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu obrotu instrumentami finansowymi oraz należycie zabezpieczający interesy uczestników tego obrotu. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za słuszny zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z normą art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy zgodzić się również z organem, iż zwrócenie się przez Prezesa NBP bezpośrednio do skarżącej I., w ramach przeprowadzonego zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. postępowania wyjaśniającego, zapewniło ponadto realizację postulatu szybkości postępowania wynikającej z przepisu art. 12 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżącej Izby, w ramach których strona - zwracając uwagę na brak stosownych regulacji prawnych określających przebiegać rozrachunku - stwierdziła, że zastrzeżenia Prezesa NBP w tym zakresie oparte są wyłącznie na subiektywnej i dyskrecjonalnej ocenie, Sąd uznał, że aktem prawnym regulującym kwestie rozrachunku jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, ustanawiająca sposób obsługi rachunków pieniężnych uczestników elementem, który powinien być określony w regulaminie izby rozrachunkowej (vide: art. 68b ust. 3 cyt. ustawy). W tej sytuacji, wyrażając w uzasadnieniu opinii jedno z podstawowych zastrzeżeń dotyczących zasad dokonywania przez skarżącą I. rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych uczestników, Prezes NBP w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich kwestii budzących w tym zakresie jego zastrzeżenia. Dotyczyły one w szczególności sposobu przeprowadzania rozrachunku pieniężnego, w tym roli banku rozliczeniowego w przedmiotowym procesie. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem, iż zawarty w Regulaminie skarżącej I. sposób unormowania powyższych kwestii wprowadza liczne rozbieżności. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że wspomniane przez organ definicje sformułowane są w sposób niejednoznaczny, w szczególności poprzez niekonsekwentne posługiwanie się poszczególnymi pojęciami, co - zdaniem Sądu - może wprowadzać w błąd w zakresie interpretacji przepisów Regulaminu odnoszących się do jego aspektów funkcjonalnych, związanych z procesem rozrachunku transakcji. Należy uznać, że takie niejasności z kolei nie zapewniają w sposób wystarczający bezpieczeństwa obrotu, a także nie świadczą o należytym zabezpieczeniu interesów uczestników rynku. Zdaniem Sądu, w szczególności kwestie takie, jak określenie zasad odpowiedzialności, powinny być uregulowane w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości oraz odpowiednio zabezpieczać interes uczestników rynku, gdyż mogą być one podstawą dochodzenia roszczeń poszczególnych stron stosunku umownego, którego integralną część stanowią przepisy regulaminu izby. Za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut strony skarżącej dotyczący braku wzięcia pod uwagę przez Prezesa NBP przy wydawaniu spornego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. - projektu nowej wersji Regulaminu I., albowiem - jak słusznie zauważył organ - projekt nowej wersji Regulaminu nie był zatwierdzony, a więc nie stanowił wiążącego dokumentu i nie mógł być przedmiotem oceny Prezesa NBP w ramach wydawanej opinii, na co zresztą organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Na uwagę zasługuje fakt, iż organ w toku dalszego postępowania po otrzymaniu formalnie zatwierdzonego, zmienionego Regulaminu przedstawionego przez skarżącą Izbę, uwzględnił go przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. Z kolei, jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., należy - zdaniem Sądu - uznać, że Prezes NBP w uzasadnieniach swoich postanowień w obszerny sposób uczynił zadość wymogom dyspozycji wspomnianego przepisu k.p.a., albowiem wskazał na wzajemne sprzeczności pomiędzy poszczególnymi zapisami Regulaminu skarżącej I., które były przez organ omawiane oraz przytaczane na zasadzie ich konfrontacji i prezentowane w formie cytatów, a także precyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną wydanych przez siebie postanowień. Nie sposób zgodzić się ponadto z sugestiami strony skarżącej, jakoby opinia Prezesa NBP, wydana na podstawie przepisu art. 68a ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, miała wiążący charakter dla Komisji Nadzoru Finansowego. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle przepisu § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wprawdzie, należy zauważyć, że zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie zauważa się, że zajęcie stanowiska może mieć różny charakter i skutki prawne, niemniej jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że opinia - co do zasady - jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać i swobodnej oceny. Opinia ta nie ma więc mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji, a więc w tego względu nie ma przeszkód do podjęcia decyzji administracyjnej wbrew stanowisku organu opiniującego (zob. m.in. M. Dyl /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 547-548 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, który podlega rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99, czy też uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Mając powyższe na względzie, należy przede wszystkim wskazać, że sporne postanowienia Prezesa NBP, wydane na podstawie art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 106 k.p.a., są niewątpliwie istotnym elementem materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie wydania stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 k.p.a. występuje zatem organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (Komisja Nadzoru Finansowego) i organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania (Prezes NBP). Powyższe przepisy zobowiązują wprawdzie Komisję Nadzoru Finansowego do bezwzględnego zasięgnięcia opinii Prezesa NBP, niemniej jednocześnie w żaden sposób nie nakazują temu organowi podporządkować się owej opinii, albowiem ukształtowanie treści decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie izby należy do wyłącznej kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego. W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które Prezes NBP poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. spełniają wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Prezes NBP wyraźnie wskazał w nich wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Dokonując zatem oceny zaskarżonych postanowień, z punktu widzenia ich legalności, należy stwierdzić, że nie naruszają one przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a także przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 106 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.