VI SA/Wa 1121/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. w zakresie kary pieniężnej w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych; 2. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. w kwestionowanym zakresie, tj. o nałożeniu na S. G. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za brak opłaty drogowej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 27 lutego 2004 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym S. G. wykonywał transport drogowy. W protokole kontroli stwierdzono : - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana przez kierowcę dobowa karta opłat nr [...] została zakupiona w dniu 12 lutego 2004 r. a wypełniona w dniu 26 lutego 2004 r., - okazane wykresówki z dni 24/25 lutego 2004 r. i 21/22 lutego 2004 r. były zbyt długo zapisywane. Kierowca S. G. podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Do protokołu kontroli dołączona jest kopia dobowej karty opłat, na której w polu "ważna od" wpisana jest data 26 02 2004 2050, zaś w polu "ważna do" wpisana jest data 27 02 2004 2050, a z pieczęci na odwrocie wynika, że została ona zakupiona 12 lutego 2004 r. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 93 ust.1, art. 92 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 z późn. zmianami, dalej zwanej utd ), a także lp. 1.4.1 i lp. 1.11.9. 2c załącznika do tej ustawy oraz art. 15, art. 31 ust. 2 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) nałożył na S.G. o karę pieniężną w wysokości 3.200 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (3.000zł) oraz zbyt długie zapisywanie wykresówki (2x 100 zł). W uzasadnieniu organ powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684). Od tej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł odwołał się S. G.. Wnosił o uchylenie decyzji w tej części. Zarzucił brak podstawy prawnej do nałożenia ww. kary pieniężnej, wskazał, że § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. nie nakłada obowiązku wypełnienia zakupionej karty opłaty dobowej w terminie 7 dni od dnia zakupu a przewiduje tylko taką możliwość. Kartę opłaty zakupił i prawidłowo wypełnił. Podniósł, iż organ nawet nie powołał się na treść § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 138 § 1 p.1 k.p.a. i art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 utd i lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, oraz § 4 i § 5 cytowanego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że okazana przez kierowcę dobowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych była nieważna bowiem wypełniona była po upływie terminu w jakim można było ją wykorzystać. Tylko prawidłowo wypełniona karta jest dowodem potwierdzającym uiszczenie opłaty drogowej. Karta wypełniona po terminie wynikającym z § 5 rozporządzenia nie może być dowodem uiszczenia opłaty drogowej. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Gł. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że kartę zakupił i opłatę uiścił, a organ wadliwie zakwalifikował stan faktyczny. Podniósł, że gdyby ustawodawca chciał, aby karta wypełniona po terminie 7 dni od daty zakupu traciła ważność dodałby do § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. zastrzeżenie o takiej treści. Wskazał, iż opłata za przejazd jest opłatą za korzystanie z drogi i nie ma charakteru podatku, który jest pobierany niezależnie od fizycznego korzystania z dróg krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powziął wiadomość, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek dotyczący niezgodności § 5 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 utd oraz z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy postanowieniem z 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie, a po powzięciu wiadomości, iż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zakończone, postanowieniem z dnia 6 lipca 2007 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W ocenie Sądu analizowana w ten sposób skarga S. .G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł zostały wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie należy podkreślić, iż kara pieniężna w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej nałożona została na skarżącego, gdyż organ przyjął, że zakupiona przez niego, właściwa i prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej była nieważna z powodu jej wypełnienia po upływie terminu określonego dla dokonania tej czynności w zmienionym rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 2001 r. tj. po upływie 7 dni od daty zakupu karty. Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest zasadne z następujących powodów. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wersji obowiązującej w dacie kontroli (27 lutego 2004 r.), tj. miarodajnej dla oceny prawidłowości działania przedsiębiorcy, ustanawiała obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis art. 42 ustawy ustanawiał sam obowiązek uiszczania opłat (ust. 1), określał zasady ustalania stawek opłat (ust. 2), jednostki w których opłata może być uiszczana (ust. 3, 4 i 5). Art. 42 ust. 7 cyt. ustawy zawierał również delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust. 2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust. 1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5 rozporządzenia. Wzory kart stanowią załączniki do rozporządzenia. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Używa on m.in. określenia "termin ważności karty". Jak wynika z zestawienia § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 i ust. 4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia stosownej opłaty. Termin ten określa się przez wpisanie konkretnych dat, a w kartach krótkoterminowych także godzin, w których karta jest ważna. Ten okres to jedna doba - dla kart dobowych, 7 dni - dla kart siedmiodniowych, miesiąc - dla kart miesięcznych, pół roku - dla kart półrocznych oraz rok - dla kart rocznych. Termin ważności kart krótkoterminowych tj. dobowych i siedmiodniowych zgodnie z § 5 ust. 2 może być wpisany przez kierowcę. Termin ważności pozostałych kart wpisuje ich dystrybutor. Określone w załącznikach wzory kart zawierają właściwe rubryki odpowiadające wskazanym unormowaniom. Rozporządzenie to zostało znowelizowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 188, poz. 1577). Nowela wprowadziła do § 5 ust. 2 dodatkowe postanowienie, iż karta dobowa, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, może być wypełniona w ciągu 7 od dnia wydania karty, zaś karta siedmiodniowa - w ciągu 14 dni. Unormowanie takie ustanawiało de facto drugi, dodatkowy termin ważności kart krótkoterminowych. Jednakże rozporządzenie nie wyjaśniało, co dzieje się z wykupioną i opłaconą kartą po upływie tych terminów. Brak było również procedur rozliczania tych kart w razie ich niewykorzystania. Przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. (przed zmianą i po zmianie) stanowił, że karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ustęp 1, 3-5, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Zdaniem Sądu wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowego wymogu wypełnienia i użycia karty w określonym terminie od daty zakupu nie znajdowało uzasadnienia w ustawie, zaś sposób w jaki go wprowadzono był wadliwy i sprzeczny z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Delegacja z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważniała ministra do określenia trybu wnoszenia opłat i wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. W ocenie Sądu, wprowadzenie rozporządzeniem z dnia 18 października 2002 r. dodatkowego warunku użycia kart dobowych w ciągu 7 dni po nabyciu (tygodniowych w ciągu 14 dni) nie służyło wykonaniu ustawy o transporcie drogowym i nie mieściło się w granicach delegacji z art. 42 ust. 7 tej ustawy, naruszając w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustaw. Zgodnie z art. 92 oraz art. 2 Konstytucji RP nie może pojawić się regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i nie służy do jej wykonania. (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01). Już sama ta okoliczność wystarcza dla stwierdzenia niekonstytucyjności omawianego przepisu rozporządzenia i odmowy jego stosowania przez sąd. Wskazać należy, że wadliwość omawianego uregulowania dostrzegł Rzecznik Praw Obywatelskich i zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem z 18 października 2002 r. jako sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W sprawie tej (sygn. akt U 3/05) także Prokurator Generalny RP wyraził jednoznaczne stanowisko, iż sporny przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP przez to, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Omawiana sprawa zakończyła się postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. o umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia wniosku przez Rzecznika z uwagi na uchylenie zakwestionowanego rozporządzenia przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku. Wskazać należy ponadto, że oprócz podniesionej wyżej wady zasadniczej omawianego rozporządzenia tj. wydania go z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, także samo wprowadzone nim uregulowanie było wadliwe i naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawa. Przed kwestionowaną zmianą rozporządzenie regulowało tryb wnoszenia opłat poprzez nabycie różnego rodzaju kart drogowych i stosowne ich wypełnienie, który to tryb był ściśle powiązany z wzorami kart. Posługując się właściwym wzorem karty i działając zgodnie z jej treścią, przedsiębiorca nie mógł popełnić błędu i narazić się na karę. Po wprowadzeniu noweli do rozporządzenia przedsiębiorca mógł nabyć taką samą kartę, jak przed zmianą prawa, prawidłowo ją wypełnić i narazić się na zarzut, że karta jest nieważna, (przeterminowana), bowiem w ślad za wprowadzeniem nowego warunku, jaki musi spełniać karta, nie wprowadzono zmiany we wzorze karty i nie dodano informacji, iż może być ona użyta w ciągu 7 lub 14 dni od zakupu. Blankiet karty, dostosowany do treści prawa przed zmianą, zawiera rubryki, w których przedsiębiorca sam wpisuje termin ważności karty. Po wprowadzeniu noweli ustanowiony został de facto drugi, dodatkowy termin możliwości użycia kart krótkoterminowych, bez jakiejkolwiek informacji o tym na blankietach kart. W ocenie Sądu niedopuszczalne było wprowadzenie terminu przydatności do użycia kart bez stosownej informacji i pouczenia na blankiecie karty. Przedsiębiorca kupując właściwą kartę i prawidłowo ją wypełniając nabywa uprawnienie do skorzystania z dróg krajowych w celu wykonywania transportu. Skoro karty opłat drogowych miałyby mieć cechę ograniczonej czasowo przydatności do użytku, to nabywca powinien być o tym każdorazowo informowany poprzez odpowiedni nadruk na blankiecie karty. Wprowadzając ograniczenie czasowe możliwości użycia zakupionych kart Minister nie wprowadził zmian we wzorach kart krótkoterminowych, narażając tym przedsiębiorców na niezawinione, a kosztowne w skutkach błędy. W ocenie Sądu wprowadzone nowelą unormowanie naruszało więc wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć..." (tak m. in. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, s. 164). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja może w pewnych sytuacjach wymagać wprowadzenia zmian na niekorzyść jednostki. Prawodawca wprowadzając zmiany w systemie prawnym powinien jednak preferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się do nowej sytuacji" (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003r., K 52/02, OTK-A2003/6/54). W ocenie Sądu w świetle powyższych wywodów i wskazań Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie wprowadzone nowelą do rozporządzenia zawierało wady, powodujące jego niezgodność z art. 2 i 92 Konstytucji RP, wprowadzało bowiem, z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, dodatkową, znaczną a nieuzasadnioną celami ustawy uciążliwość, zaś nie zawierając koniecznej zmiany we wzorze blankietu karty, stanowiło także swoistą pułapkę prawną. Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Wadliwe stanowienie aktów podustawowych nie może być akceptowane przez sądy administracyjne, które obowiązane są orzekać zgodnie z ustawami i Konstytucją RP. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją, w szczególności w sytuacji kiedy z powodu usunięcia kwestionowanego aktu z obrotu prawnego nie jest już możliwa jego ocenia przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r., po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 18 października 2002 r., wykraczał poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zatem naruszał art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a zawarte w nim uregulowanie było sprzeczne z zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa, poprzez brak określenia skutków użycia blankietu opłaty, po wskazanych w nim terminach, oraz brak jednoczesnego wprowadzenia zmian we wzorach kart opłat. Mając na uwadze ustawową powinność kontrolowania przez Sąd aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może wchodzić w grę zalegalizowanie przez Sąd praktyki nakładania kar na podstawie kwalifikacji prawnej zdarzeń na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją. Zważywszy powyższe Sąd odmówił zastosowania § 5 ust. 6 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. W tym stanie rzeczy § 5 ust. 2 rozporządzenia, w części dotyczącej ustanowienia ograniczenia terminu wypełnienia karty, jako sprzeczny z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, nie mógł stanowić podstawy zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej jest niesporne, że właściwa karta opłaty została wykupiona i należycie wypełniona, zaś karę wymierzono w istocie za użycie blankietu karty po terminie określonym w sprzecznym z Konstytucją przepisie rozporządzenia. Dokonane przez organy ustalenie, że właściwa i należycie wypełniona karta opłaty drogowej, po upływie 7 dni od zakupu straciła ważność i nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty drogowej, było w ocenie Sądu nieuprawnione, a oparte na tym ustaleniu rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za brak opłaty - wadliwe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy administracji – dokonując nieprawidłowych ustaleń - bezzasadnie przyjęły, iż S. G. nie legitymował się w dacie 27 lutego 2004 r. ważnym dowodem uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji musiały zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem prawa, bowiem oparte były na wadliwych ustaleniach opartych na przepisie rozporządzenia nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją. Rozpatrując sprawę ponownie, organ oceni ponownie przedstawioną do kontroli kartę opłaty drogowej, biorąc pod uwagę, zawarte wyżej wywody dotyczące jej ważności i ustali prawidłowo, czy opłata drogowa została uiszczona. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a.