VI SA/Wa 1126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej powoływaną jako: skarżąca lub A.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji (KGP) z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym). W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdzono, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym tj. wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, a także za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek strona zawarła wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym które, zdaniem organu, zostały naruszone przez skarżącą. Strona wskazała, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy L. Do wniosku dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008 r. (v. znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek o zawieszenie postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. wraz z załącznikiem). Odmawiając zawieszenia przedmiotowego postępowania podniesiono, że wniesienie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawisłością, której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. Zdaniem organu, złożenie wniosku przez Wójta Gminy L. o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP nie może stanowić podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, ani sądowoadministracyjnej. Nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę stanu prawnego przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w cytowanym przepisie, bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji merytorycznej. W skardze na powyższe postanowienie spółka A. podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząc o uchylenie ww. postanowienia skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne, gdyż ewentualna zmiana stanu prawnego w postaci wyeliminowania wątpliwych konstytucyjnie przepisów oznaczać będzie brak podstawy prawnej do procesowania i wydania rozstrzygnięcia. Strona odwołała się do postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zawieszał postępowanie sądowadministracyjne na wniosek strony uzasadniony analogicznie jak w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swojej argumentacji A. przywołała również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jaka legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w tym przepisie składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Ponadto na gruncie rozpatrywanej sprawy, w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżącą odnotowania wymagają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt I SA/Łd 2042/98, niepubl. oraz z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06, LEX nr 351115. Poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. W pierwszym z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym co do oceny zgodności ustawowego unormowania z Konstytucją RP przed jego zakończeniem poprzez zgodne z prawem ogłoszenie orzeczenia Trybunału nie jest zagadnieniem wstępnym. Przewidywane ogłoszenie orzeczenia – przedmiotu i wyniku będących w toku czynności - Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest zgodne z obowiązującym prawem rozpatrzenie prowadzonej indywidualnej sprawy zakończone wydaniem w niej decyzji. W drugim natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje zatem podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmawiając zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego gdyż toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie z wniosku Gminy L. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP m.in. przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi prejudykatu dla niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego wobec spółki A. Podkreślenia przy tym wymaga, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Argumentacja skarżącej spółki oparta na przytoczeniu przykładowych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zawieszały postępowanie sądowoadministracyjne uwzględniając analogiczny wniosek strony nie może odnieść pożądanego przez stronę skutku, gdyż inny jest przedmiot sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.