VI SA/Wa 1138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego – organ - decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – skarżącego H. F. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki cywilnej [...] S.C. H. F., J. F., P. F. ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji. Wskazano, że w okresie objętym kontrolą tj. od [...] września 2007 r. do [...] września 2008 r. skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy lub licencji wspólnotowej w zakresie wykonywania międzynarodowych zarobkowych przewozów rzeczy. Uznano, że z treści faktur [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] z dnia [...] lipca 2008 r., [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że spółka cywilna, której wspólnikiem jest m.in. skarżący wykonywała transport betonu na rzecz różnych podmiotów. Ustalono, że tylko jeden ze wspólników spółki cywilnej – P. F., od [...] maja 2004 r. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Pozostali wspólnicy spółki H. F., J. F. wykonują usługi transportowe w ramach spółki cywilnej. Konsekwencją tych ustaleń była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych. W ocenie organu działanie skarżącego stanowiło to naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – utd. i zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 i 4 utd., została na niego nałożona kara pieniężna w wysokości określonej w lp. 1.1 załącznika do tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji wskazano na naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1 utd. Wobec ich błędnej subsumcji, a nadto art. 6 ust.1, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 20 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP wobec ich niezastosowania. W konsekwencji wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem skarżącego nie posiadał on faktycznie licencji ale działalność transportowa prowadzona była faktycznie przez P. F., który wykonywał takie usługi pojazdami, których był współwłaścielem. Pracownicy prowadzący pojazdy byli pracownikami spółki, których jak wspólnik spółki cywilnej również zatrudniał. Wskazał, że NSA odmawia spółce cywilnej podmiotowości, nie nadaje jej statusu przedsiębiorcy, ale na gruncie przepisów o podatku VAT, podmiot ten traktowany jest jako quasi podmiot podatku VAT. Jego zdaniem w spółce cywilnej wspólnicy porozumiewają się jedynie, że będą działać nawzajem dla siebie i dzielić się zyskami, co nie przesądza, o tym że każdy ze wspólników może wykonywać inny rodzaj działalności. W jego ocenie przeciwna interpretacja naruszałaby naczelną zasadę obrotu gospodarczego jaką jest zasada swobody gospodarczej. Powadziło by to do ograniczenia praw przedsiębiorców do prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej w sytuacji gdyby inni wspólnicy nie spełniali przesłanek ustawowych do uzyskania licencji. Wskazał, że cytowane orzeczenie, pozostaje w sprzeczności i narusza art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy żaden przepis prawa wprost nie nakłada na wszystkich wspólników spółek cywilnych uzyskiwania licencji, a umowa spółki wywiera skutki wyłącznie w sferze cywilno prawnej i dochodowej wspólników. Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że bezspornym jest, iż w chwili kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego w związku z czym nałożona kara jest zasadna. Organ wskazał, że stosownie do art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, że organem właściwym w sprawach udzielenia licencji w zakresie transportu drogowego jest: - w krajowym transporcie drogowym - starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy; - w międzynarodowym transporcie drogowym - minister właściwy do spraw transportu. Jego zdaniem z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Zgodnie z treścią Lp. 1.1.1. załącznika do w/w ustawy, karą w wysokości 8.000 złotych sankcjonuje się wykonywanie transportu drogowego bez posiadania licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie usług transportowych. Wskazano, że kontrolą objęto spółkę a nie wspólników. Uznano, że wspólnicy w spółce cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, a zatem i samoistnymi podmiotami uprawnień licencyjnych. Licencja wystawiona dla jednego przedsiębiorcy nie może stanowić dokumentu uprawniającego innych przedsiębiorców do wykonywania usług transportowych. W skardze do Sądu wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazano, że wydanie decyzji, opiera się na błędnej interpretacji, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, która wykonuje działalność transportową winien legitymować się licencją na transport drogowy. Stwierdzono, że decyzja jest efektem orzeczenia NSA z dnia 15 października 2008 r. wydanego w sprawie II GPS 5/08, w którym takie stanowisko zostało zaprezentowane. Wskazano, że orzeczenie to było poprzedzone wieloma orzeczeniami tego Sądu, w których konsekwentnie prezentowany był pogląd odmienny. Zdaniem skarżącej prezentowana przez Organ II Instancji interpretacja zawarta w przedmiotowym rozstrzygnięciu, a mająca swoje źródło w wyroku NSA, jedynie pozornie jest spójna: logiczna. Z jednej strony organ (podobnie jak Sąd) zakłada, że spółka cywilna nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest podmiotem gospodarczym i nie mu zdolności prawnej. W orzeczeniu podkreśla się zarazem, że każdy ze wspólników wykonuje działalność samodzielnie i to on jest przedsiębiorcą, a z drugiej strony wywodzi się, że faktycznie działalność jest wykonywana wspólnie i narzuca, każdemu ze wspólników konieczność posiadania licencji i wykonywania działalności transportowej. W przedmiotowej sprawie wspólnik – H. F. - faktycznie nie posiadał licencji. Błędne jest jednak stanowisko Organu II Instancji, że wykonywał transport drogowy. Jest on jedynie wspólnikiem spółki, w której jeden ze wspólników taką działalność wykonuje. Bezspornie wszyscy wspólnicy czerpią korzyści z działalności transportowej jednego z nich, czego jednak nie należy utożsamiać z wykonywaniem działalności transportowej przez wszystkich wspólników. Działalność transportowa była wykonywana faktycznie jedynie przez tego wspólnika, który posiadała licencję na transport krajowy. Przeciwna interpretacja, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji, narusza naczelną zasadę obrotu gospodarczego, jaką jest swoboda gospodarcza, której przejawem jest w szczególności prawo przedsiębiorcy wyboru rodzaju działalności jaką chce wykonywać. Przejawem swobody działalności gospodarczej jest prawo wyboru to wykonywania działalności. Interpretacja, której skutkiem jest zaskarżona decyzja również cytowane orzeczenie NSA, w tym kontekście pozostaje w sprzeczności art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazano, że żadne przepisy prawa wprost nie nakładają na wszystkich wspólników spółki cywilnej uzyskiwania licencji, a umowa spółki cywilnej wywiera skutki wyłącznie w sferze cywilnoprawnej i dochodowej wspólników. Zdaniem skarżącej interpretacja taka prowadzi do naruszenia podstawowych praw zasad gwarantowanych w Konstytucji RP w szczególności art. 20 i art. 65 ust. 1, gwarantujących każdemu obywatelowi RP funkcjonowanie w państwie wolności gospodarczej i swobodnej możliwości wybory rodzaju wykonywanej działalności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że licencje jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. W podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 utd. uchwale z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 utd. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 utd. stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 artykułu 13 utd. ustawodawca przewidział sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych w tym przepisie przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). W przepisie art. 5 ust. 3 pkt 4 utd. ustawodawca, odnosząc się do kwestii wymagań dotyczących wykonywania transportu drogowego, wypowiada się o przedsiębiorcy osobiście wykonującym przewozy i zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach, a także innych osobach niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewozy na jego rzecz. Z treści tego przepisu wynika, że nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, ale również przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). W przypadku, gdy przedsiębiorcą jest jednostka organizacyjna takie rozwiązanie jest z oczywistych względów konieczne. Kierowcy nie są jednak przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie przewozów, lecz działają na rzecz (w imieniu) przedsiębiorców - licencjobiorców w zakresie uprawnień mających źródło w udzielonej licencji. Wykonują przewóz rzeczy lub osób w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorców. Nie oznacza to wyzbycia się całości uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani uzyskania przez kierowców pełni uprawnień licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Należy jednak stwierdzić, że jest to wyjątek od zasady wyłączenia, licencji z obrotu, którego to wyjątku nie można interpretować rozszerzająco. Spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w związku z tym, nie mogą przysługiwać jej uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W grupie podmiotów zatrudniających kierowcę znajdują się w takiej sytuacji zarówno licencjobiorcy jak i osoby, na których rzecz licencji nie wydano. Wszystkim tym podmiotom (wspólnikom) zostaje zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Wspólnicy są stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie której wykonywany jest przewóz. Kierowca działa na rzecz wszystkich wspólników jako zatrudniony przez nich pracownik. Co ważne, nie jest możliwe traktowanie stosunku pracy łączącego kierowcę ze wspólnikami, jako podzielnego na odrębne węzły łączące kierowcę z każdym ze wspólników z osobna. Wszyscy wspólnicy zatem świadczą usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę wymagającą uzyskania odpowiedniej licencji. W stanie faktycznym sprawy podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki cywilnej [...] S.C. H. F., J. F., P. F. ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji. Wskazano, że w okresie objętym kontrolą tj. od [...] września 2007r. do [...] września 2008 r. skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy lub licencji wspólnotowej w zakresie wykonywania międzynarodowych zarobkowych przewozów rzeczy. Uznano, że z treści faktur [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] z dnia [...] lipca 2008 r., VAT [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że spółka cywilna, której wspólnikiem jest m.in. skarżący wykonywała transport betonu na rzecz różnych podmiotów. Ustalono, że tylko jeden ze wspólników spółki cywilnej – P. F., od [...] maja 2004 r. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Pozostali wspólnicy spółki H. F., J. F. wykonują usługi transportowe w ramach spółki cywilnej. Świadczenie przez niego usług transportowych na rzecz spółki zgodnie z udzieloną mu licencją nie stworzyło po stronie pozostałych wspólników – skarżącego w niniejszej sprawie, uprawnienia do wykonywania transportu drogowego wspólnie z licencjobiorcą, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 13 ust. 1 utd., a zatem organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie tego transportu bez wymaganej licencji, określając jej wysokość zgodnie z lp. 1.1 załącznika do utd. Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, należy wskazać, że podmiotem uzyskującym uprawnienie z licencji jest wyłącznie licencjobiorca. To posiadanie licencji (jej brak) jest źródłem, z którego wynika interes prawny strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W stosunku do innych wspólników spółki cywilnej można mówić co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, związanego z zasadą odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania "spółki" całym ich majątkiem osobistym. Interes prawny mają bowiem tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765). Jak podkreślono w uchwale, świadczenie przez wspólnika usług transportowych, zgodnie z udzieloną mu licencją, nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania tego transportu. Nie można zatem twierdzić, zdaniem Sądu, że wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie naruszenia zasad korzystania z licencji wskutek jej braku w sytuacji, gdy przepisy ustawy wprowadzają wymóg jej posiadania. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, Lex nr 325265). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.