VI SA/Wa 1153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej k. p. a., utrzymano w mocy uchwałę tego samego organu nr [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie tymczasowego wpisu M. P. na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] marca 2016 r. M. P., powołując się na art. 33a ust. 6 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 65 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą o zasadach uznawania kwalifikacji" doręczył do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oświadczenie o zamiarze świadczenia na usługi transgranicznej, określając rodzaj tej usługi jako projektowe w specjalności drogowej. Uchwałą nr [...] [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. został wpisany tymczasowo na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa świadczących usługi transgraniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 17 kwietnia 2017 r. Podstawę prawną tego aktu stanowił art. 20a ust. 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 21 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o samorządach. Organ wskazał, że M. P. posiada uprawnienia do wykonywania zawodu w Wielkiej Brytanii będąc członkiem The Institute of Highway Engineers nr [...], The Charted Intitution of Highway & Transportation nr [...] i zamierza wykonać w kraju projekt układu drogowego na osiedlu mieszkaniowym w N. Dnia [...] września 2016 r. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały [...] [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. Uchwałą z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła nieważność uchwały nr [...] [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie tymczasowego wpisu M. P. na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu wskazano, że akt ten dotknięty był rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., bowiem art. 20a ust. 1 i 6 ustawy o samorządach są jasne i nie budzą wątpliwości. Mimo to, w sprawie zakończonej podjęciem zakwestionowanej uchwały zostały one wadliwie zastosowane. Doprowadziło to do bezpodstawnego umieszczenia M. P. na liście członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, dopuszczając do wykonywania zawodu zaufania publicznego osobę do tego nieuprawnioną. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P. zarzucił uchwale Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i § 4, art. 80. art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. oraz prawa materialnego, tj. art. 20a ust. 1 i 6 ustawy o samorządach i art. art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 lit. b, c, e, art. 5 ust. 1 lit. a, b dyrektywy nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. U.UE.L.2005.255.22), zwanej dalej dyrektywą nr 2005/36/WE. Zdaniem skarżącego uzyskanie tytułu zawodowego Chartered Enigeer nie jest warunkiem wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w Wielkiej Brytanii, ale to, że posiada wystarczające wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, a organ nie dokonał należytej analizy złożonych przez skarżącego dokumentów: dyplomu inżyniera budownictwa lądowego University of G., zaświadczenia wyboru na członka Instytutu Autostrad i Transportu, Instytutu Inżynierów w I., Instytutu Inżynierów Drogowych. Uchwałą z [...] marca 2017 r. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Wskazano, że zawód inżyniera nie jest w W. zawodem regulowanym, a skarżący nie figuruje w brytyjskim rejestrze osób posiadających uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu skarżący nie wykazał niezbędnego doświadczenia zawodowego, a pełnienie funkcji dyrektora w spółce, której jest wspólnikiem nie jest do tego wystarczające. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 14 § 1 k. p. a. poprzez naruszenie reguł doręczeń elektronicznych, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k. p. a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, art. 20a ust. 1 i 6 ustawy o samorządach, art. 5 ust. 1 lit. a i b dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez pominięcie dokumentu potwierdzającego ukończenie kształcenia regulowanego, art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 lit. a, b, c , art. 8 ust. 1 i art. 12 dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez naruszenie obowiązku współpracy wewnątrzunijnej, art. 12 dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez pominięcie dyplomu dokumentującego wykształcenie skarżącego, art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1024/2012 z 25 października 2012 r. w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym i uchylającego decyzję Komisji nr 2008/49/WE (Dz.U.UE.L.2012.316.1). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Uchybienie to polegało na wadliwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., w sytuacji gdy rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyczerpujące znamię "rażącego naruszenia prawa". Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przewidziany w art. 156 i nast. k. p. a. tryb stwierdzenia nieważności zastrzeżony jest dla eliminowania aktów stosowania prawa dotkniętych wadami kwalifikowanymi, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Decyzja, czy – tak jak w niniejszej sprawie – uchwała nosząca przymiot ostateczności podlega bowiem ochronie prawnej i nie może być wzruszona w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym. Bezpieczeństwo, pewność prawna, zaufanie do działań administracji, które organy obowiązane są jednostkom gwarantować stoją na przeszkodzie dowolnemu wprowadzaniu i wyłączaniu z obrotu aktów stosowania prawa, które nabyły cechę ostateczności. Twierdzenie to znajduje umocowanie w wynikającej z art. 16 § 1 k. p. a. zasadzie względnej trwałości decyzji administracyjnej (w tym przypadku odnoszonej do uchwały z 18 czerwca 2018 r.) – zob. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 140 i n.). Tak jak każdy z trybów nadzwyczajnych, stwierdzenie nieważności aktu, wymaga spełnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że korzystanie z poszczególnych trybów nadzwyczajnych opiera się na zasadzie ich niekonkurencyjności (zob. Z. Kmieciak, op. cit. i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). O tym, który z trybów może w danej sprawie znaleźć zastosowanie rozstrzygają dedykowane im przesłanki ustanowione w przepisach Kodeksu oraz uregulowaniach odrębnych. Podstawy stwierdzenia nieważności wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k. p. a. W punkcie 2 zamieszczono tam kategorię rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu uchwała z [...] kwietnia 2016 r. dotknięta jest taką wadą, bowiem jej treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznacznie brzmiącymi i jasnymi przepisami art. 20a ust. 1 i 6 ustawy o samorządach. Skarżący na tej podstawie uzyskał tzw. wpis tymczasowy na listę inżynierów, mimo że nie spełniał ku temu przesłanek. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika zatem, że podstawą uznania uchwały z [...] kwietnia 2018 r. za rażąco naruszającą prawo była w istocie odmienna ocena stanu faktycznego – sytuacji zawodowej skarżącego. Z taką argumentacją zgodzić się nie można. Wiele lat w piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż "Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako «rażące», gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych" (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 16.07.2003 r., sygn. akt IV SA 4263/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2004/9/113). Rażące naruszenie dotyczyć może przepisów prawa, a więc jego wykładni bądź zastosowania, nigdy zaś tych elementów procesu stosowania prawa, które w postępowaniu administracyjnym nazwane zostały zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, to że inna ocena dowodów, dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2016 r., VII SA/Wa 2224/15, LEX nr 2138062). Nawet sprzeczność ustaleń z ustaleniami innego aktu stosowania prawa nie przemawia za tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 14 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 1057/89, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 1990/2-3/32). Jeszcze bardziej kategoryczną tezę postanowiono w wyroku NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12, LEX nr 1452714, przyjmując, że wady określone w art. 156 § 1 nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to, że pojawienie się – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nowych dowodów nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (uchwały) ostatecznej. Wprost przeciwnie – w tego rodzaju sytuacji ustawodawca gwarantuje możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania, otwarcia procesu na nowo, celem włączenia takich nowości do podstawy ustaleń faktycznych. Okoliczność tego rodzaju nie stanowi jednak podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, ale wznowienia postępowania, o czym stanowi wprost art. 145 § 1 pkt 5 k. p. a. Jeżeli w ocenie organu nabyciu przez skarżącego uprawnień wynikających z wpisu tymczasowego sprzeciwiają się nowo pozyskane dowody (spełniające kryteria wskazane w powołanym przepisie Kodeksu), nie ma przeszkód do tego, by kwestie te zostały zweryfikowane we właściwym do tego trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Również wspomniana niekonkurencyjność trybów stoi na przeszkodzie, by stwierdzenie nieważności służyło analizie takich nowości materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego, z motywów zaskarżonej uchwały zdaje się wynikać, że spełnienie przesłanki prowadzenia zgodnie z prawem działalności w zakresie zawodu inżyniera budownictwa, o której mowa w art. 20a ust. 1 ustawy o samorządach mogłoby zachodzić wyłącznie wówczas, gdyby skarżący wykonywał zawód na własny rachunek. Tymczasem taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w przepisach prawa unijnego. W tym zakresie prawnie znaczące pozostają poszczególne punkty art. 17 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE, ustanawiającego warunki wzajemnego uznawania uprawnień w państwach członkowskich. Przepisy te ustanawiają w kilku konfiguracjach minima wykształcenia i prowadzenia działalności zawodowej, przy czym istotne jest tutaj to, że definiują tę ostatnią jako prowadzenie działalności na własny rachunek bądź pozostawanie na stanowisku kierownika przedsiębiorstwa. Przepis ten wprost odnosi się do zawodu skarżącego, bowiem dotyczy działalności wymienionych w wykazie I w załączniku IV do tego aktu, w którym wymieniono pod pozycją 40: "Budownictwo 400 Budownictwo niespecjalistyczne; wyburzanie 401 Wznoszenie budynków (mieszkalnych i innych) 402 Budowa dróg, mostów, linii kolejowych itp. 403 Prace instalacyjne 404 Prace dekoracyjne i wykończeniowe" . Przepis ten wprawdzie znajduje się w Rozdziale II dyrektywy, regulującego zasady uznawania doświadczenia zawodowego, a więc możliwości trwałego wykonywania określonego zawodu w ramach państw Unii Europejskiej, to jednak z mocy art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji może znajdować zastosowanie w przypadku weryfikacji oświadczenia o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej po raz pierwszy przez wykonującego zawód regulowany w innym państwie członkowskim. A zatem także w toku wykładni tych przepisów, które odnoszą się do wpisu tymczasowego, którego warunkiem uzyskania, zarówno w świetle prawa krajowego, jak i art. 5 ust. 1 dyrektywy, jest legitymowanie się co najmniej rocznym okresem świadczenia usług w państwie rodzimym. Okoliczności powyższe przemawiały za uznaniem, że zaskarżona uchwała została wydana z uchybieniem art. 156 §1 pkt 2 k. p. a., co przemawiało za jej uchyleniem. Sąd wyjaśnia, że oddalenie zawartych w skardze wniosków dowodowych na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. nastąpiło na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnioski te dotyczyły dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem ich uwzględnienie byłoby bezcelowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną uchwałę oraz – na podstawie art. 135 tej ustawy – także poprzedzającą ją uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. O kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi oraz od wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie z 7 lutego 2018 r. o odrzuceniu skargi, uchylonego następnie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.