VI SA/Wa 1159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. D. na zawiadomienie Poczty Polskiej SA z siedzibą w [...] z [...] lipca 2008 r. w przedmiocie nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych postanawia: odrzucić skargę. Skarżący – S. D., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zawiadomienie Poczty Polskiej SA w [...] (dalej Poczta Polska) o nadaniu mu, jako użytkownikowi odbiorników rtv, indywidualnego numeru identyfikacyjnego (dalej zawiadomienie). W skardze zarzucił naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. z 2007 r. nr 187 poz. 1342), dalej rozporządzenie z 25 września 2007 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego zawiadomienia, ewentualnie o jego uchylenie. Przedstawiwszy przebieg korespondencji, jaką prowadził z Pocztą Polską podniósł, że w marcu 2016 r. otrzymał od Poczty Polskiej wezwanie do stawienia się w najbliższej placówce Poczty Polskiej SA, celem dopełnienia formalności, polegających na podaniu swoich aktualnych danych, a to w związku z ustalaniem stanu opłat rtv. W związku z powyższym wezwał organ do przesłania mu uwierzytelnionych kopii zarówno zawiadomienia o nadaniu mu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, jaki i dowodu doręczenie mu tego zawiadomienia. Podał, że w odpowiedzi uzyskał informację, że organ nie dysponuje takim potwierdzeniem doręczenia, gdyż ustawa nie zobowiązuje go do doręczania zawiadomień za zwrotnymi potwierdzeniami odbioru. Skarżący zarzucił jednocześnie, że osoba, która podpisała się pod przedmiotowym zawiadomieniem nie miała do tego umocowania. W ocenie skarżącego fakt braku umocowania osoby, która wydała ww. zawiadomienie oraz brak dowodu doręczenia mu tego zawiadomienia powoduje, że nie stanowi ono dowodu zarejestrowania odbiorników, o którym mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenie z 25 września 2007 r., a tym samym nie może być podstawą dochodzenia wobec niego przez organ roszczeń z tytułu zaległych opłat abonamentowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił zawiadomienie Poczty Polskiej o nadaniu mu, jako użytkownikowi odbiorników rtv, indywidualnego numeru identyfikacyjnego. W pierwszym rzędzie Sąd musi zatem ustalić, czy ów przedmiot – zawiadomienie, wpisuje się w zakres jego kognicji. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 ustawodawca wskazał, że kontrola tej działalności - administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto ustawodawca kontrolą Sądu objął bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z § 2a art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Odpowiedzi w tej sprawie wymaga pytanie czy zawiadomienie, które skarżący uczynił przedmiotem swojej skargi, jest jednym z aktów lub czynności wskazanych w ww. art. 3 p.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (w stanie prawnym adekwatnym dla rozpoznawanej sprawy), dalej u.o.a. za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik rtv w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika (ust. 2). Obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej powstaje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano rejestracji odbiornika rtv (ust. 3). Przepis art. 5 ust. 1 u.o.a. stanowił natomiast, że odbiorniki rtv podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego, w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek opłacania abonamentu, jest obowiązkiem ustawowym, nie wymagającym ze strony organów administracyjni publicznej podjęcia jakiejkolwiek dodatkowych działań, np. wydania decyzji w tym zakresie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 września 2004 r. w sprawie o sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83), abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji RP przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zarazem abonament, mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód celowy pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej. W tej sprawie na uwagę zasługuje także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08 (Dz.U. z 2010 r. nr 48, poz. 285), odwołujące się do poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 23 czerwca 1997 r. (sygn. akt OPK 1/97, ONSA nr 4/1997, poz. 149), gdzie wskazano, że "Ustalanie opłaty (...) jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia". Synteza wskazanych regulacji prawnych oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego pozwala na konstatację, że po pierwsze, obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych został w ustawie o opłatach abonamentowych powiązany z obowiązkiem rejestracji odbiorników, co umożliwia określenie kręgu podmiotów zobowiązanych. Ustawa o opłatach abonamentowych jest przy tym adresowana do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki rtv, a obowiązek rejestracji tych odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli. Po drugie, konsekwencją tego, że opłaty abonamentowe i ich wysokość są należnościami, które wynikają wprost z przepisów prawa (art. 3 ust. 1 i ust. 4 u.o.a.), jest to, że wyliczenie należnych opłat nie następuje w formie decyzji, ale w drodze czynności materialno-technicznej, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia. Jednocześnie należy odnotować, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 25 września 2007 r., dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej za używanie odbiorników rtv, stanowiły dowód zarejestrowania odbiorników, nie dłużej niż przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Z kolei na podstawie ust. 2 tego przepisu, operator publiczny w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia miał obowiązek z urzędu, posiadaczom imiennych książeczek, o których mowa w ust. 1, nadać indywidualny numer identyfikacyjny i powiadomić o fakcie tego nadania użytkownika, przesyłając mu zawiadomienie określone w załączniku nr 2 do cytowanego rozporządzenia. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie zawiadomienie dla skarżącego zostało wydane przez Pocztę Polska dnia [...] lipca 2008 r. i obecnie skarży on je do Sądu, podnosząc przy tym, że należy stwierdzić jego nieważność lub uchylić, bowiem po pierwsze nie zostało ono mu doręczone (organ nie ma dowodu takiego doręczenia), a po wtóre wydała je osoba nieupoważniona. W ocenie Sądu z treści cytowanych powyżej przepisów nie wynika, aby powiadomienie dokonywane poprzez przesłanie użytkownikowi odbiorników rtv zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, stanowiło warunek skuteczności dokonania czynności nadania takiego numeru. Warto tu zaznaczyć, że ustawodawca posługuje się w tym kontekście określeniem "powiadomienia", a nie "doręczenia". Zdaniem Sądu przesłanie takiego zawiadomienia nie kreuje i nie wpływa na skuteczność czynności operatora publicznego, który z urzędu nadaje posiadaczom imiennych książeczek indywidualny numer identyfikacyjny. Prawodawca nie wprowadza obowiązku, aby dla skuteczności nadania użytkownikowi odbiornika rtv numeru identyfikacyjnego, konieczne było "doręczenie" zawiadomienia o jego nadaniu. Takiej zależności cytowane przepisy nie wprowadzają. Przesłanie zawiadomienia ma wobec tego charakter wyłącznie informacyjny, wtórny do samego nadania numeru identyfikacyjnego, która to czynność dokonywana jest z urzędu, a organ nie jest zobowiązany do uzyskania potwierdzenia odbioru powiadomienia strony o jego nadaniu. Dla skuteczności nadania numeru identyfikacyjnego, nie jest zatem konieczne legitymowanie się przez operatora dowodem nadania, czy też zwrotnym potwierdzeniem odbioru takiego powiadomienia (podobnie NSA w wyroku z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 913/15). Sąd stwierdza, że obowiązek uiszczania opłat abonamentowych jest obowiązkiem wynikający z mocy prawa – ustawy o opłatach abonamentowych. Powstaje on z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano rejestracji odbiornika rtv. Zatem powstanie tego obowiązku, dla osoby posiadającej któryś z ww. odbiorników, jest następstwem działania tej osoby, polegającego na zarejestrowaniu odbiornika u operatora. Dopiero w następstwie takiej rejestracji operator – w terminie 14 dni od dnia przyjęcia wniosku, zawiadamia użytkownika o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, wg wzór określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 2 ust. 4 rozporządzenia z 25 września 2007 r.). Wobec tego dla powstania omawianego, ustawowego obowiązku nie jest wymagane żadne działanie Poczty Polskiej. Obowiązek jaki Poczta Polska ma to egzekwowanie opłat abonamentowych, celem czego pierwotnie wydawała ona osobą rejestrującym odbiorniki rtv tzw. książeczki opłaty abonamentowej, które w związku z wejściem w życie rozporządzenia z 25 września 2007 r., zostały zastąpione indywidualnymi numerami identyfikacyjnymi. W ocenie Sądu nadanie takiego numeru, jakkolwiek służy realizacji ustawowego obowiązku – jest pochodną rejestracji odbiornika rtv, to nie jest czynnością samą z siebie rodzącą po stornie osoby, której ów numer nadano, jakiekolwiek obowiązki czy uprawnienia. Numer ten – jego nadanie, potwierdza fakt uprzedniego dokonania rejestracji odbiornika rtv przez posiadacza takiego odbiornika. W tym miejscu warto przywołać także wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 2116/16, w który postawiono tezę, że "obowiązek posiadania dowodu rejestracji odbiornika rtv należy więc odnosić do obowiązku rejestracji, a nie jako przesłankę obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej. Ten drugi obowiązek istnieje bowiem niezależnie od posiadania dowodu ich rejestracji. Użyte w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342) wyrażenie "powiadomienie" oznacza, że przesłanie zawiadomienia w zwykłej przesyłce listowej, bez potwierdzenia odbioru, na prawidłowy adres strony, czyniło zadość wymogom określonym w § 5 ust. 2. Normodawca nie określił bowiem żadnej szczególnej formy tego powiadomienia, zastrzegł jedynie, aby odpowiadało ono wzorowi określonemu w załączniku nr 2 do rozporządzenia." Zatem błędne jest twierdzenie skarżącego, jakoby przedmiotowe zawiadomienie nie mogło być podstawą dochodzenia od niego przez Pocztę Polską roszczeń z tytułu zaległych opłat abonamentowych, gdyż Poczta Polska nie posiada dowodu jego doręczenia skarżącemu. Jednak należy wskazać, że podstawą dochodzenia takich roszczeń nie jest samo zawiadomienie, ale posiadanie obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych. Obowiązek ten - jak już wcześniej wskazano, powstaje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano rejestracji odbiornika rtv. Zatem dla powstania tego obowiązku wymagane jest, aby odbiornik rtv został przez posiadacza zarejestrowany. Dowodem zarejestrowania odbiorników jest zaś – zgodnie z § 3 rozporządzenia z 25 września 2007 r., z zastrzeżeniem § 5, albo wniosek o rejestrację odbiorników rtv, o którym mowa w § 2 ust. 2 lub właśnie zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników rtv, o którym mowa w § 2 ust. 4. Na marginesie Sąd zauważa, że w przesłanych aktach administracyjnych znajduje się stosowne pełnomocnictwo z grudnia 2007 r. udzielone osobie, która wydała przedmiotowe zawiadomienie, upoważniające do jego wydania. Reasumując Sąd uznał, że kwestionowane przez skarżącego zawiadomienie nie wykazuje takich cech, aby można było je zaliczyć do którejś z form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zawiadomienie to nie podlega też zaskarżeniu z mocy przepisów szczególnych. Zawiadomienie o nadaniu numeru jest w istocie informacją o jego nadaniu oraz wskazuje ów numer. Jako takie nie stanowi ono aktu administracyjnego, gdyż nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej - władczym rozstrzygnięciem, nie kreuje ono żadnych praw, czy obowiązków po stronie skarżącego, gdyż dotyczy ono obowiązku ustawowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną.