VI SA/Wa 116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę VI SA/Wa 116/18 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny ("GIF") na podstawie art. 123 w związku z 97 § 1 pkt 4, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia H. sp. z o.o. z siedzibą w P. ("spółka" "skarżąca"), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu [...] maja 2017 r. do GIF wpłynął wniosek spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...]. Zmiana zezwolenia mała polegać na rozszerzeniu działalności objętej zezwoleniem oraz zakresu produktów, jakimi może prowadzić obrót hurtownia farmaceutyczna skarżącej. Zdaniem organu, kwestia posiadania przedmiotowego zezwolenia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany jego zakresu. Tymczasem GIF w dniu [...] grudnia 2016 r., znak [...] wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia spółce ww. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Organ powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dokonał wykładni użytych w nim pojęć, takich jak "zagadnienie wstępne", "inny organ" oraz "rozstrzygnięcie", a następnie wskazał, że bezcelowa jest zmiana zakresu działalności objętej zezwoleniem, w tym rozszerzenie działalności oraz zakresu produktów, jakimi może prowadzić obrót hurtownia farmaceutyczna w sytuacji, gdy przedsiębiorca będzie pozbawiony możliwości prowadzenia obrotu jakimikolwiek produktami leczniczymi, z uwagi na utratę zezwolenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzuciła błędną i dowolną wykładnię przepisów w zakresie interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego dotyczącego dwóch odrębnych postepowań, tj. cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni oraz rozszerzenia jej zakresu działania. W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." W ww. kontekście skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest bardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, przepisy nie określają jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej; przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie przedstawiciele doktryny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, str 7-18, gdzie podaje m.in., że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei NSA w orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Z kolei na podstawie art. 81 ust. 2 ww. ustawy Główny Inspektor Farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca m.in. nie wypełnia obowiązków, o których mowa w art. 77 i art. 78 ust. 1 tej ustawy (pkt 4). W niniejszej sprawie GIF wydał decyzję o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Sąd orzekający uznaje zatem, że zachodzi taka prawnie doniosła zależność pomiędzy dwoma analizowanymi postępowaniami prowadzonymi przez organ w sprawie skarżącej. Kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany jego zakresu. Bezspornym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci prowadzenia hurtowni farmaceutycznej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wyprzedza zatem rozstrzyganie przez organ o zmianie zakresu zezwolenia na prowadzenie działalności. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 951/12, w którym Sąd stwierdził, że rozumienie pojęcia "innego organu", którym na gruncie przywołanej regulacji operuje ustawodawca, nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia tego przepisu i językowego znaczenia tekstu prawnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że "innym organem" jest tylko i wyłącznie inny organ w strukturze administracji publicznej. Uwzględniając bowiem w tej mierze istotę instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w tym kontekście również i stopień złożoności oraz przenikania się kompetencji organów administracji, jako organów właściwych do rozstrzygania, w ramach powierzanych im kompetencji, konkretnych i przedmiotowo odrębnych od siebie spraw administracyjnych, co może następować, i następuje, w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne, podkreślić należy znaczenie funkcjonalnego podejścia do wykładni przywołanego przepisu, a w związku z tym potrzebę odejścia od językowego znaczenia tekstu prawnego. Tylko bowiem wówczas rezultat procesu jego wykładni będzie korespondował z rzeczywistą intencją ustawodawcy tworzącego - tak jak w przypadku omawianej regulacji - konkretne przesłanki stosowania instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania w danej sprawie, w jasno i wyraźnie określonym celu, a mianowicie w związku z potrzebą uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o prawnym charakterze. Przyjąć należy więc, że "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w postępowaniu prowadzonym na innych podstawach prawnych i orzekający w innej sprawie. Zatem, zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, iż kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu tego zezwolenia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a należało oddalić.