VI SA/Wa 1161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. nakazał P. Sp. z o.o. – dalej: "Skarżąca" lub "Strona" rejestrację używanych siedemdziesięciu sześciu odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie siedemdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr.85 poz. 728 z późn. zm.), kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowych i telewizyjnych w budynku "[...]" zajmowanym na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą ujawniono 76 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. 2. W dniu [...] listopada 2012 r. (data nadania w placówce operatora publicznego) Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 r. podnosząc, że przeprowadzona kontrola była niezgodna z przepisami prawa. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. została doręczona Skarżącej w dniu 15 października 2012 r., co potwierdza data i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Dodał, iż decyzja zawierała pouczenie o terminie wniesienia odwołania, natomiast Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 12 listopada 2012 r. co potwierdza data stempla pocztowego. 4. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (data nadania w placówce operatora wyznaczonego) Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.),- k.p.a., polegające na uznaniu, iż Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania; - art. 40 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Skarżącej; - art. 45 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona osobie uprawnionej do odbioru pism. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy nie zbadał w sposób dokładny tego czy doszło do uchybieniu terminu. Zaznaczyła, iż dopiero w dniu 29 października 2012 r. dowiedziała się o przesłanej decyzji organu pierwszej instancji. Podkreśliła, iż z treści art. 45 k.p.a. jednoznacznie wynika, że doręczenie pisma jednostce organizacyjnej może nastąpić jedynie do rąk osoby uprawnionej. Wskazała, że osoba, która odebrała korespondencję nigdy nie była upoważniona do odbioru pism. Podniosła, iż osoba upoważniona do odbioru korespondencji winna posługiwać się pieczęcią firmową, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W dalszej części skargi Skarżąca zarzuciła, iż Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. poprzez wydanie decyzji dopuścił się rażącego naruszenie prawa. W szczególności zarzucono: nie dokonania zawiadomienia Skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontroli w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.) i przeprowadzenie kontroli pod nieobecność osób upoważnionych - art. 80 u.s.d.g. Jako konsekwencję przedstawionych naruszeń powołała naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a. tj. działanie organu niezgodnie z przepisami prawa; art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów Skarżącej, podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących wadliwości czynności kontrolnych; art. 8 k.p.a. poprzez dążenie organu do wydania "z góry założonej decyzji"; art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Strony o jej prawach i obowiązkach w postępowaniu; art. 10 k.p.a. poprzez niezapełnienie Stronie możliwości brania udziału przy czynnościach kontrolnych; oraz art. 11 k.p.a. Nadto zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez jego niezastosowanie. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] października 2012 r. została wysłana na adres Strony ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym tj. ul. [...],[...] G.. Ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja ta została odebrana w dniu 15 października 2012 r. przez Panią H. P., natomiast umieszczone na potwierdzeniu odbioru informacje pozwalały na uznanie, iż osoba ta odebrała korespondencję adresowaną do Strony, w jej siedzibie, jako osoba do tego uprawniona - dyrektor. W ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesieniu odwołania, skoro Strona wniosła odwołanie od decyzji w dniu 12 listopada 2012 r., a decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Stronie w dniu 15 października 2012 r. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. 4. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Skarżąca ma rację twierdząc, że ustawodawca przewiduje, że posiadanie odbiorników telewizyjnych należy do przedmiotu działalności gospodarczej przedsiębiorcy hotelowego, co wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Wymagania co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, dla hoteli i moteli w pozycji (Lp.) 17 wskazuje, iż posiadanie instalacji umożliwiającej odbiór programów radiowych i telewizyjnych jest obowiązkowe dla wszystkich hoteli (oraz moteli) zaszeregowanych do kategorii oznaczonych gwiazdkami od 1 gwiazdki do 5 gwiazdek. W związku z powyższym do kontroli działalności Skarżącej należałoby stosować przepisy u.s.d.g. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga wykładni przepisów ustawy o opłatach abonamentowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Przepis art. 5 ust. 1 stanowił natomiast, że odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, ze zm). Kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator publiczny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych). Kwestia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 opubl. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru tej opłaty. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zrazem abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej. Jest niesporne, że w chwili przeprowadzenia kontroli ([...] września 2010r.) Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, jako przedsiębiorca, świadcząc usługi hotelowe. Jakkolwiek kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowo - telewizyjnych przeprowadzono w lokalu użytkowym zajmowanym przez Skarżącą, to należy zgodzić się z organem, że nie była to kontrola jego działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 u.s.d.g. Kontrola ta dotyczyła bowiem przestrzegania obowiązku rejestracji odbiorników RTV, który jest nałożony na każdego, kto użytkuje taki odbiornik, niezależnie od tego, czy jest on wykorzystywany w działalności gospodarczej, czy też służy do użytku osobistego. Obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych został w ustawie o opłatach abonamentowych powiązany z obowiązkiem rejestracji odbiorników i ta konstrukcja umożliwia określenie kręgu podmiotów zobowiązanych. Ustawa o opłatach abonamentowych jest adresowana do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli. Dodatkowym argumentem świadczącym, że do kontroli przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o opłatach abonamentowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest treść ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97; dalej: ustawa o zmianie), która m.in. wprowadziła obowiązek uprzedzania przedsiębiorcy o zamiarze dokonania kontroli (art. 79 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej). W art. 2-63 tej ustawy dokonano zmian w 62 ustawach regulujących określone rodzaje działalności gospodarczej. W 52 ustawach zawarto przepisy nakazujące wprost stosowanie rozdziału 5 u.s.d.g., zatytułowanego "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy", w przypadku poszczególnych rodzajów kontroli. Świadczy to o kompleksowym charakterze tej regulacji. Pośród wymienionych w ustawie o zmianie ustaw, w których wprowadzono obowiązek dokonywania kontroli zgodnie z rozdziałem 5 u.s.d.g. nie wymieniono ustawy o opłatach abonamentowych. Należy więc uznać, że nie było zamiarem ustawodawcy, aby kontrola rejestracji odbiorników, nawet użytkowanych w działalności gospodarczej odbywała się w trybie u.s.d.g. Dlatego w sprawie nie miały zastosowania kasacyjnej przepisy u.s.d.g. 5. Skarżąca zarzuca również, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłatach abonamentowych, zgodnie z którym: "Obowiązkowi rejestracji nie podlegają odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne: przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy". Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podkreślić, iż przedmiotem umowy o świadczenie usług hotelarskich nie jest sprzedaż lub przekazywanie do używania odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Odbiorniki telewizyjne stanowią element wyposażenia pokoi hotelowych i są wraz z innym sprzętem udostępniane do dyspozycji osób wynajmujących te pokoje. Rację ma organ podnosząc, że doświadczenie życiowe wskazuje, że korzystając z usługi hotelowej nie zawiera się odrębnej umowy dotyczącej korzystania z odbiorników RTV. Skoro Skarżąca wyposażyła pokoje w odbiorniki telewizyjne winna liczyć się z obowiązkiem ich rejestracji i uiszczania opłat abonamentowych. W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw, aby przyjąć, iż Strona była w posiadaniu odbiorników, które nie podlegały rejestracji dla celów poboru opłat abonamentowych. 6. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., VI SA/Wa 851/08, orzeczenia.nsa.gov.pl: "Przedmiotem umowy o świadczenie usług hotelarskich nie jest sprzedaż lub przekazywanie do używania odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Odbiorniki telewizyjne stanowią element wyposażenia pokoi hotelowych i są wraz z innym sprzętem udostępniane do dyspozycji osób wynajmujących te pokoje". Przytoczony wyżej pogląd sądu w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tego poglądu oznacza równocześnie, że skarga i poglądy w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. 7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących doręczenia, należy zaznaczyć, iż decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] października 2012 r. została wysłana na adres Strony ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym tj. ul. [...],[...] G.. Adres ten jest tożsamy z miejscem przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników RTV z dnia [...] lipca 2012 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja ta została odebrana w dniu 15 października 2012 r. przez Panią H. P.. Umieszczone na potwierdzeniu odbioru informacje pozwalały na uznanie, iż wskazana odebrał korespondencję adresowaną do Strony, w jej siedzibie, jako osoba do tego uprawniona - Dyrektor. Sąd podziela pogląd organu, że doręczający nie ma obowiązku sprawdzać, czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne uprawnienia do odbioru pism. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostek organizacyjnych, o których mowa w przepisie art. 45 k.p.a., nakłada na kierujących nimi obowiązek podjęcia odpowiednich działań organizacyjnych, które wykluczą możliwość odbioru przesyłek przez nieuprawnione osoby (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2011 r. I OZ 474/11, LEX nr 1082916). Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 16 października 2012 r., I SA Gd 1753/97): "W sytuacji gdy jednostka organizacyjna nie posiada obsługi, która zwyczajowo zajmuje się wysyłaniem i odbiorem korespondencji (sekretariat, biuro), a żaden z pracowników funkcjonujących w siedzibie jednostki organizacyjnej nie został formalnie upoważniony do odbioru korespondencji, za prawidłowe należy uznać doręczenie pisma do rąk pracownika uprawnionego do sprawowania bieżącej obsługi firmy, załatwiania zwykłych spraw związanych z funkcjonowaniem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą." 8. Powyższe stanowisko potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo. Zgodnie z komentarzem do art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Natomiast przez osobę upoważnioną do odbioru pism należy rozumieć "nie tylko osobę, która ma specjalne upoważnienie pod tym względem, ale również każdą osobę, która ze względu na funkcję wykonywaną w organizacji adresata jest regulaminowo lub zwyczajowo uprawniona do odbioru pism, np. pracownik kancelarii (biura), portier, członek zarządu (administracji) itp." (zob. E. Iserzon (w:) Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1970, s. 124). Według K. Kołakowskiego "upoważniona do odbioru pism jest osoba, będąca (najczęściej) pracownikiem (np. przedsiębiorstwa), w której zakres obowiązków służbowych włączono odbiór tego rodzaju korespondencji od doręczycieli lub bezpośrednio w pocztowym urzędzie oddawczym albo w sądzie i która jest wyposażona w odpowiednie pełnomocnictwo" (K. Kołakowski (w:) Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 1996, s. 484) 9. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w orzeczeniu NSA w Warszawie: z dnia 5 października 2012 r., II OZ 857/12: "Osoba uprawniona do odbioru pism kierowanych do jednostki organizacyjnej. Przez osobę "uprawnioną do odbioru pism", należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Podobnie w orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., I OZ 474/11: "Nie do przyjęcia jest nałożenie na organ doręczający obowiązku sprawdzania "za każdym razem", czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne uprawnienia do odbioru pism. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostek, o których mowa w przepisie art. 45 k.p.a., nakłada na kierujących nimi obowiązek podjęcia takich działań organizacyjnych, ażeby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione". Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i poglądy w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. 10. W stanie faktycznym organ słusznie uznał, że dyrektor hotelu jest osobą zajmująca się prowadzeniem zwykłych spraw związanych z działalnością Strony. Wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze, nie jest koniecznym dla ustalenia skuteczności doręczenia by osoba odbierająca korespondencję dysponowała odpowiednią pieczęcią i odbijała ją na potwierdzeniu odbioru. Powyższa okoliczność może jedynie ułatwiać ustalenie, że dana osoba była upoważniona do odbioru korespondencji, ale nie o tym decydować. Z uwagi na powyższe uznać należy, że Minister Administracji i Cyfryzacji posiadał podstawy faktyczne, ażeby uznać iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Stronie w dniu 15 października 2012 r. i tym samym stwierdzić uchybienie terminu do wniesieniu odwołania, gdyż Strona wniosła odwołanie od decyzji w dniu 12 listopada 2012 r. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.