VI SA/Wa 1168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 9 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. z siedzibą w [...] ("stowarzyszenie", "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. W motywach ww. postanowienia wskazano, że pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. (wpływ do organu I instancji) stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - wykazując interes społeczny - wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie stowarzyszenia jako organizacji społecznej, na prawach strony, do prowadzonego postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla przedsiębiorstwa F. Sp. z o. o., na linii komunikacyjnej [...]. Stowarzyszenie wskazało, że jego udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi, a nadto interesem społecznym. Do celów statutowych należy: - popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; - zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób; - sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi i nad działaniem organów administracji. Poza tym - zdaniem stowarzyszenia - za uwzględnieniem ww. wniosku przemawia interes społeczny przejawiający się: - sprawowaniem kontroli nad tym, aby projektowana linia nie stanowiła zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika; - troską o interes konsumentów; - troską o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne; - bezpieczeństwem w ruchu drogowym; - troską o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym; - racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym; - pełnym zaspokajaniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej; - podwyższeniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów; - zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Wnioskodawca wyjaśnił, że zasadnicze kierunki działalności stowarzyszenia określa § 6 statutu. Natomiast zgodnie z § 7 pkt 4 statutu, cele te będą realizowane m. in. poprzez występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych na warunkach określonych obwiązującymi przepisami prawa. Stowarzyszenie podniosło, że podejmuje działania zmierzające do zapewnienia wydawania decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Wskazało także, że jest zainteresowane tym, aby zapobiegać wyścigom na trasie i wrogim działaniom przewoźników wobec siebie, co stwarza niepotrzebne zagrożenia w ruchu drogowym oraz że podejmuje działania zapobiegające doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałanie tym samym niedopuszczalnej monopolizacji kolejnych linii przez F.sp. z o. o., a co za tym idzie zapewnienie pasażerom racjonalnych cen biletów. Na zmonopolizowanych liniach F.sp. z o. o. stosuje bowiem znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały, gdy na liniach funkcjonowali inni przewoźnicy. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu I instancji stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego argumentu, który wskazywałby na konieczność dopuszczenia do przedmiotowego postępowania z uwagi na ważny interes społeczny, w szczególności dlaczego w interesie społecznym dla klientów przewozów regularnych jest odmowa wydania zezwolenia. Stowarzyszenie - biorąc udział w kilkudziesięciu postępowaniach dotyczących wyłącznie wydania zezwolenia dla F.sp. z o. o. - nie przedstawiło żadnej analizy dotyczącej interesu społecznego, tj. dotyczącej korzyści lub zagrożeń dla potencjalnych klientów. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż funkcję prezesa zarządu stowarzyszenia pełni osoba, która jest właścicielem linii konkurencyjnej. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na ww. postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia do postępowania w sprawie, podczas gdy stowarzyszenie wykazało istnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. SKO, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W ocenie SKO, które powołało się na art. 31 § 1 i 2 k.p.a., stowarzyszenie nie powinno zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia F. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. Stowarzyszenie wskazuje bowiem na okoliczności, które winny skłonić organ administracji do odmowy udzielenia F.sp. z o. o. zezwolenia na ww. linii. Działanie takie pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności z celami statutowymi stowarzyszenia. W stanowisku stowarzyszenia brak jest jakichkolwiek przejawów integracji z innymi przewoźnikami, popierania i promowania nowoczesnych i na wysokim poziomie usług transportowych, jakie oferuje F.sp. z o. o. Powoływanie się przez stowarzyszenie na potencjalne (niczym nie uzasadnione i nie udokumentowane) zagrożenia, jakie dla pasażerów mogą wyniknąć na skutek dopuszczenia F.sp. z o. o. do wykonywania przewozów na ww. linii komunikacyjnej, nie kreuje pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób i dalekie jest od zwalczania nieuczciwej konkurencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik stowarzyszenia zarzucił SKO naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji [...], zobowiązał się, że podejmie czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a w przypadku wystąpienia faktów podobnych do opisanych w przykładzie dotyczącym linii komunikacyjnej [...] - że podejmie stosowne czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym. Tak więc udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu służyć miał między innymi poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w ostatecznym rezultacie służy przede wszystkim pasażerom. Uzyskanie dowodów, których przedstawienie wyraźnie deklarował skarżący, pozwoliłoby w sposób należyty ocenić przez organ, czy zachowany zostanie interes społeczny dotyczący pasażera, gdyż przedłożone potoki podróżnych pozwolą w sposób należyty ocenić zarówno na etapie postępowania głównego, jak i uzgodnieniowych, czy zaistniała faktyczna potrzeba uruchamiania nowych połączeń z punktu widzenia pasażera. Sporządzenie lub zdobycie opisanych dokumentów wymaga jednak czasu, stąd skarżący zobowiązał się do ich przedstawienia w postępowaniu głównym lub uzgodnieniowym, w terminie 60 dni od dnia umożliwienia udziału w sprawie. Dowodem (choć uzyskanym przez skarżącego już po wydaniu zezwolenia przez organ I instancji) przemawiającym za tym, że wniosek o dopuszczenie skarżącego do postępowania był uzasadniony, jest treść postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], w którym organ ten odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej w ramach linii regularnej [...]. Konkludując, stowarzyszenie wskazało, że na rzecz dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego, interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny". Na potwierdzenie ww. stanowiska stowarzyszenie powołało w skardze sygnatury wyroków, z których wypływają ww. wnioski. Wskazało także, że ukształtowana linia orzecznicza w sposób dobitny ukazuje, że działania organu prowadzące do ograniczenia dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniach są sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który za tym dopuszczeniem przemawia. W sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z ww. przesłanek organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podzielił w sprawie stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego. Działanie organów było prawidłowe, uwzględniało sens i istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, ze organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt II OSK 122/11, II OSK 264/07). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16). W kontrolowanym postępowaniu stowarzyszenie we wniosku z dnia 28 sierpnia 2020 r. wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony interesem społecznym czyli - jak wynika z dalszych wywodów ww. pisma - ogólnie rozumianym interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Skarżący jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania powołał także interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwie w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że stowarzyszenie chce zapobiegać takim sytuacjom jak "wyścigi na trasie" i wrogie działania przewoźników wobec siebie. Zagrożenia w ww. zakresie wykazywano okolicznościami ustalonymi w postępowaniu dotyczącym linii komunikacyjnej [...]. Sąd wskazuje, że ani we wniosku ani w piśmie z dnia 10 września 2020 r. złożonym w toku postępowania stowarzyszenie nie wyjaśniło, na czym konkretnie polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej [...] może nieść wydanie zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Sąd podkreśla przy tym, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie (tu: dotyczącej linii [...]). Niewątpliwie, liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie ma bezpośredni wpływ np. na ceny biletów komunikacyjnych, jakość świadczonych usług, a w konsekwencji poziom zaspokojenia potrzeb konsumenckich. O specyfice przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...], Sąd dowiedział się jednak nie z wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, ale z uzasadnienia postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Tymczasem okoliczności prowadzenia działalności na tej trasie, w tym oczekiwania pasażerów i ewentualne zagrożenia dla konkurencji, muszą być znane również stowarzyszeniu, które ma siedzibę w [...] i skupia przewoźników z tego terenu. Jednak stowarzyszenie nie zadbało o to, aby we wniosku przekonać, że rzeczywiście zna realia prowadzenia działalności przewozowej na ww. trasie oraz że jego udział w postępowaniu będzie służył interesowi społecznemu zdefiniowanemu na potrzeby tego konkretnego postępowania. Braku aktywności stowarzyszenia w ww. zakresu nie można zastąpić oczekiwaniem zastosowania przez organ - i Sąd - koncepcji życzliwego podejścia do udziału organizacji społecznej w określonym postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez rozszerzającą interpretację pojęcia interes społeczny. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Także - tylko - potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Stowarzyszenie nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem interes społeczny powinien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów osób na określonej linii. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. Poza tym skarżący pomija, że w tamtym stanie faktycznym wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w kontekście zaistnienia przesłanki interesu społecznego, koncentrując się na argumentach opartych na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Wnioskodawca w tamtej sprawie wskazał na określone fakty i materiał dowodowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 731/15 (CBOSA) wynika, że "Strona wskazała, że udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż stowarzyszenie ma kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód strona załączyła informację o stanie faktycznym przewoźnika, który jako jedyny poza uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazała iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej. Stowarzyszenie zauważyło, że w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania przedstawiło wyliczenia (sporządzone na podstawie wydruku ze stron sprzedaży biletów strony internetowej uczestnika postępowania www.[...].com), z których wynika, iż uczestnik postępowania na zmonopolizowanych liniach stosuje znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały kiedy na tych liniach funkcjonowali inni przewoźnicy krajowi". Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano - poza powołaniem ogólnikowych twierdzeń (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji etc.) - że za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe stowarzyszenia ale i interes społeczny, to brak podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do pozostałych argumentów stowarzyszenia zawartych w skardze. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zobowiązany był do oddalenia skargi.