VI SA/Wa 1170/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku w przedmiocie nałożenia na Pana H. M., właściciela sklepu i reklamy o treści "[...]", zamieszkałego w Z. na ul. [...] kary pieniężnej w wysokości 2116, 80 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] km 533 + 900, strona lewa, w miejscowości Z. poprzez umieszczenie reklamy dwustronnej w pasie drogowym w okresie od dnia [...] sierpnia 2005 roku do dnia [...] grudnia 2005 roku bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary pieniężnej obliczono na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób następujący: - stawka opłaty za dzień zajęcia 1 m2 powierzchni reklamowej – 1,80 zł. - mnożnik z tytułu kary x 10 - ilość dni – 98 - powierzchnia tablicy reklamowej dwustronnej w pasie drogowym 1,00 m x 0,60 m x 2 = 1,20 m2 Kara: 1,20 m2 x 1,80 zł. x 10 x 98 dni = 2116, 80 zł. Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, iż reklama została zawieszona pod koniec września 2005 roku, natomiast usunięta w dniu [...] października 2005 roku, albowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że reklama o treści "[...]" znajdowała się w pasie drogowym drogi Nr [...] w terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku. Drogomistrz prowadzący sprawę po powrocie z urlopu w dniu [...] sierpnia 2005 roku stwierdził, że reklama o treści "[...]" znajduje się w pasie drogowym. Kilkakrotnie rozmawiał z obsługą sklepu prosząc o powiadomienie właściciela, aby usunął reklamę, ponieważ jest usytuowana w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi krajowej, co zostało odnotowane w Dzienniku objazdu dróg. Wobec tego, że reklama nie została usunięta, drogomistrz sporządził dokumentację i dostarczył w dniu [...] września 2005 roku do Rejonu w Z. w celu wszczęcia postępowania. Odnosząc się do przedstawionych pisemnych oświadczeń, iż reklama została zawieszona "pod koniec września 2005 roku" według Pani I. O. i "na przełomie września i października 2005 roku" według Pana D. M., zdaniem organu oświadczenia te nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ jak wynika z posiadanych zdjęć archiwalnych wykonanych dla potrzeb KP Policji w Z. w innej sprawie wynika, że powyższa reklama już w dniu [...] lipca 2005 roku znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...], natomiast działalność gospodarczą Pan H. M. rozpoczął zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...] maja 2004 roku i prowadzi ją do chwili obecnej. Podane przez świadków daty zdjęcia reklamy "pierwsza połowa października" i "[...] października 2005 roku" też nie są zgodne z prawdą, ponieważ jak wynika z Dziennika objazdu dróg, stanowiącego dowód w sprawie, drogomistrz jeszcze wielokrotnie po [...] października 2005 roku czynił wpisy, że reklama nie jest usunięta i dopiero wpisem w dniu [...] grudnia 2005 roku zaświadczył o usunięciu reklamy z pasa drogowego. Ponadto Kierownik Zespołu i drogomistrz, pracownicy Rejonu w Z. pismem z dnia [...] marca 2006 roku oświadczyli, że podane w oświadczeniach załączonych do pisma z dnia [...] marca 2006 roku daty zamocowania i zdjęcia tablicy reklamowej o treści "[...]" są niezgodne z prawdą. Na decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku Pan H. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity z dnia 24 sierpnia 2004 roku) poprzez niewłaściwe wyliczenie przez organ wysokości kary, wobec oznaczenia okresu i powierzchni zajęcia pasa drogowego w oparciu o dowolnie ustalone dane, wadliwe zastosowanie przepisu § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku, zamiast § 4 ust. 1 pkt 2 podpunkt a tego Rozporządzenia, co zawyżyło wysokość stawki opłaty dziennej za zajęcie pasa. Ponadto skarżący podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez wyłączne oparcie się na twierdzeniach pracownika organu, z całkowitym pominięciem składanych przez skarżącego wyjaśnień, potwierdzonych oświadczeniami osób trzecich, naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 14 § 1 k.p.a. wobec całkowitego zbagatelizowania przez organ obowiązku udzielenia informacji prawnej i faktycznej na drodze pisemnej, art. 12 k.p.a. wobec celowego przeciągania postępowania bez udzielenia odpowiedzi skarżącemu na postawione zagadnienia pomimo pełnej wiedzy, iż upływ czasu ma dla skarżącego negatywne skutki prawne, art. 15 k.p.a. – wobec faktycznego niezachowania dwuinstancyjności postępowania i rozpatrywania sprawy wyłącznie przez organ II instancji, z pominięciem I instancji. Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej pierwotnej decyzji tego samego organu z dnia [...] stycznia 2006 roku, przynajmniej w części poprzez obniżenie wysokości kary wobec korekty nieprawdziwych ustaleń faktycznych organu w zakresie czasookresu i faktycznie zajętej powierzchni pasa drogowego, jak również wadliwego ustalenia stawki opłaty dziennej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w zakresie przyjętego przez organ okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym w dniach od [...] sierpnia 2005 roku do [...] grudnia 2005 roku natomiast przyznał, iż po dokładnym przeliczeniu całkowita powierzchnia reklamy powinna wynosić 0,94 m2 a nie 1,20 m2, jak podano w decyzji z [...] stycznia 2006 roku, w związku z tym, wysokość stawki opłaty dziennej, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku powinna wynosić 0,50 zł./m2 a nie 1,80 zł./m2. Z tego też względu naliczona kara powinna ulec odpowiedniemu zmniejszeniu. Natomiast organ całkowicie nie zgodził się z podniesionymi przez skarżącego zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ administracji, po stwierdzeniu umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia podjął działania zmierzające do ustalenia podmiotu, który dokonał naruszenia pasa drogowego, a po ustaleniu, wymierzył karę pieniężną zgodnie z wymogami ustawy o drogach publicznych. Organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz przedłużył termin w tym zakresie. Przedłużenie postępowania nie było celowe i z tego powodu skarżący nie poniósł negatywnych skutków. W dniu [...] października 2005 roku (a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego) do Rejonu w Z. wpłynął odpis pisma z dnia [...] września 2005 roku (data sprzed wszczęcia postępowania, a więc strona musiała być poinformowana przez personel sklepu w sprawie usunięcia reklamy z pasa drogowego) skierowanego do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. Treść tego pisma, mimo mylnego zaadresowania, jak twierdzi strona w piśmie przewodnim dotyczy bezpośrednio wszczętego postępowania. Kara została naliczona za okres faktycznego zajmowania pasa drogowego przez skarżącego. Zarzut niezachowania dwuinstancyjności, również jest bezzasadny w świetle art. 127 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w świetle § 2 tego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej kieruje się kryterium prawnym a nie słusznościowym. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę H. M. za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przyznać rację skarżącemu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity z 2004 roku, Dz. U. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), albowiem organ do wyliczenia kary przyjął błędną powierzchnię reklamy, zakładając, iż ma ona kształt prostokąta, tymczasem powierzchnia jej jako elipsy nie przekracza 1 m2, a zatem w sprawie nie powinna mieć zastosowania stawka dzienna z § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) tj. 1,80 zł. za 1 m2 tylko stawka z § 4 ust. 1 pkt 2 a tegoż Rozporządzenia tj. 0,50 zł. za 1 m2 powierzchni dziennie. Uchybienie w powyższym zakresie zostało uznane przez organ w odpowiedzi na skargę, który po dokładnym przeliczeniu stwierdził, że całkowita powierzchnia reklamy powinna wynosić 0,94 m2 a nie 1,20 m2, jak podano w decyzji z [...] stycznia 2006 roku, w związku z tym wysokość stawki opłaty dziennej, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku powinna wynosić 0,50 zł./m2 a nie 1,80 zł./m2. Wobec tego naliczona kara powinna ulec odpowiedniemu zmniejszeniu. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut skarżącego odnośnie niewłaściwego wyliczenia przez organ okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo i wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy w powyższym zakresie. Szczegółowo i wnikliwie uzasadnił stanowisko, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym w okresie od [...] sierpnia 2005 roku do [...] grudnia 2005 roku. Organ ustosunkował się również do dowodów przeciwnych tj. do oświadczeń złożonych przez skarżącego. Ocena dowodów dokonana przez organ jest trafna i Sąd całkowicie się z nią zgadza. Niezasadne są również zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przepisów k.p.a., szczegółowo wyartykułowane w skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Należy stwierdzić, iż organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, strona miała zapewniony udział w każdym stadium postępowania, mogła również zapoznać się z zebranym materiałem w sprawie i zgłosić do niego swoje zastrzeżenia. Ze swoich uprawnień nie skorzystała, albowiem nie brała udziału i w oględzinach, jak i przed wydaniem decyzji nie wypowiedziała się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest trafny z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości w wyliczeniu wysokości należnej kary skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2006 roku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.