VI SA/Wa 1174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej Rady Izby Notarialnej w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał B. G. (dalej: "Uczestnik") na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. 2. Od powyższej decyzji Rada Izby Notarialnej w [...] – dalej: "Skarżąca" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1, 2, 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a." umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Organu Skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. 4. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 453/12 skargę oddalił. We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Sprawiedliwości powołującej uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, gdyż nie jest stroną tego postępowania. Sąd I instancji uznał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91 ze zm.) rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko procesowe uprawnienia. Zdaniem Sądu art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5). Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Sąd wskazał także, że interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem sprawy o powołanie na stanowisko notariusza nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb notarialnych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza. W ocenie Sądu żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. 5. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1558/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd odwoławczy zaznaczył, że wbrew stanowisku Sądu I instancji należy odróżnić status rady izby notarialnej od statusu izby notarialnej. Wyjaśnił, że rada izby notarialnej jest organem a zarazem przedstawicielem izby notarialnej jako jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że interes prawny izb notarialnych w udziale w charakterze strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii wynika m.in. z treści art.19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58, 78 Prawa o notariacie, czemu dał wyraz Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2332/11, iż samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. m.in. w postępowaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa, co powinien mieć na uwadze Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest zasadna. 2. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. 3. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. 4. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno akceptacja, jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). 5. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem stosownie do dyspozycji powołanych przepisów dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1558/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji należy odróżnić status rady izby notarialnej od statusu izby notarialnej. Wyjaśnił, że rada izby notarialnej jest organem a zarazem przedstawicielem izby notarialnej jako jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że interes prawny izb notarialnych w udziale w charakterze strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii wynika m.in. z treści art.19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58, 78 Prawa o notariacie, czemu dał wyraz Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95. Sąd odwoławczy podzielił również pogląd wyrażony w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2332/11, iż samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a 6. WSA w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, że skarga Rada Izby Notarialnej w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą to Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. 7. W ocenie składu orzekającego organ współdziałający, jakim na podstawie art. 160 k.p.a. są organu samorządu notarialnego, posiada własny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes ten determinowany jest ustrojem i charakterem wykonywania działalności zawodowej przez notariuszy, na którą wskazuje przepis art. 2 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Określony w art. 35 tej ustawy zakres działania Rady Izby Notarialnej oraz w art. 40 § 1 zakres kompetencji Krajowej Rady Notarialnej jest wyznaczeniem ze strony ustawodawcy określonej pieczy samorządu nad wykonywaniem zadań notariuszy jako zawodu zaufania publicznego. Zgodnie z poglądami judykatury samorząd notarialny jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach, mającego charakter publicznoprawny, jest ponadto art. 17 ust. 1 Konstytucji, który pozwala na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego, w celu umożliwienia samorządowi notarialnemu realizację jego zadań w zakresie reprezentowania osób wykonujących ten zawód oraz sprawowania pieczy nad jego należytym wykonywaniem, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przymiotu strony nie pozbawia samorządu notarialnego udział w tych postępowaniach również w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie NSA albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2332/11 oraz z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 1558/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela również WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane zasługują na uwzględnienie. 8. Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji należało postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W toku ponownego postępowania organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.