VI SA/Wa 1176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę N. S.A. w W. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skierowanym do Z. w W. wniosła o wydanie od dnia 20 lipca 2007 r. na kolejne 18 miesięcy tj. do dnia 19 stycznia 2009 r. decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rejonie nr [...] pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2. Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Z. w W. działając w imieniu Prezydenta W., po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rejonie nr [...] o powierzchni 2,16 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Jako podstawę prawną tej decyzji został wskazany art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – cytowany dalej jako "k.p.a." W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie niniejszej stan faktyczny sprawy (w porównaniu do wcześniejszej decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy) uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzina) opracowane przez B. W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut [...], szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz krótką charakterystykę reklamy. Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu [...], że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślił również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie odmawiającym wydania zezwolenia na zajęcie przez skarżącą pasa drogowego Al. [...] w rejonie nr [...] w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. i udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenia w nim reklamy zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2007 r. W ocenie strony skarżącej decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, uznaniowy charakter. Zdaniem strony skarżącej nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w wydawaniu takich decyzji. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu sprawy i rozważenia w świetle przepisów prawa materialnego zasadności wydawanej decyzji. W ocenie strony skarżącej, uwzględnienie przy wydawaniu decyzji faktu wzrostu natężenia ruchu oraz lokalizację przedmiotowego nośnika reklamy w niewielkiej odległości od pasa ruchu drogowego, jest niewystarczające. Strona skarżąca wskazuje, że przywołana przez organ okoliczność wzrostu natężenia ruchu drogowego nie jest nowa. Podkreśla również, że ta okoliczność nie stanowiła przeszkody do uzyskania zezwolenia w innych miejscach. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ nie odniósł się w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Nie wskazał, aby właśnie w tym miejscu doszło do wzrostu ilości kolizji drogowych. W ocenie strony skarżącej, niewłaściwy jest również argument organu wskazujący na bliskość nośnika reklamowego do drogi. Podnosi w odwołaniu, iż lokalizacja ta nie zmieniła się. Zatem, skoro nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, to, w ocenie strony skarżącej, nie istnieją przeszkody do wydania przez organ administracyjny decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy w całości. Organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, nieumieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zarządca drogi ma zatem podjąć decyzję, czy w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Jednocześnie organ podkreślił, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, zgodnie z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Organ podkreślił również, że opinia Instytutu [...] z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazuje, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Na decyzję organu drugiej instancji, strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzuciła również naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez brak uznania, że w świetle poprzednio wydanych decyzji dotyczących niniejszej sprawy, umieszczenie nośnika reklamowego skarżącej w przedmiotowej lokalizacji spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Strona skarżąca wskazała, że występowała już wcześniej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a organ wydał już decyzję zezwalającą na zajęcie tego pasa drogowego. W decyzji tej organ uznał, że w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zatem bez zmiany tych okoliczności, decyzja taka jest wydana bez podstawy prawnej, nawet w przypadku, gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku jest fakultatywne i zależy od uznania organu administracyjnego. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył, zdaniem skarżącej, jej interes. Zdaniem skarżącej organ przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W jej ocenie ten rodzaj nośników reklamowych jest zwykle umieszczany w najbardziej uczęszczanych miejscach miast, a ze względu na swoje niewielkie rozmiary kierowany jest głównie do pieszych, a poza tym dobrze komponuje się z miejskim otoczeniem. Trudno, zdaniem skarżącej, oczekiwać, że kierowcy w czasie jazdy będą zwracali uwagę na takie nośniki, jeżeli znajdują się one w pasie drogowym, co praktycznie uniemożliwia ich zauważenie. Skarżąca zauważa, że argumentacja organów przytoczona w wydanych decyzjach nie odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy, jako że dotyczy ona nośników reklamowych o dużych powierzchniach, o czym wspomniał organ w uzasadnieniu decyzji poprzez przytoczenie wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., w którym stan faktyczny dotyczył nośnika reklamowego o powierzchni 17,11 m2 i umieszczonego w ruchliwym punkcie miasta. Skarżąca podkreśla, że organ z góry założył, że jej nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie wzięto bowiem pod uwagę, że z powodu kształtu i charakteru przedmiotowego nośnika jako nośnika typu citylight skierowanego do pieszych, możliwe jest wydanie przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Stąd też, zdaniem strony skarżącej, zachowanie organu rażąco narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., skoro rozstrzygnięcie następuje bez rozpatrzenia dowodów i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę podkreśliło, że brzmienie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który - w celu uzyskania takiego zezwolenia - winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Takie stanowisko Kolegium przedstawiło również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego stanowiska, wskazane powyżej zarzuty są bezzasadne. Wynika bowiem z niego jednoznacznie, że szczególnie uzasadnione przypadki zajęcia pasa drogowego winien wskazać podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie organ administracyjny. Niewskazanie zatem takich przypadków przez skarżącą spółkę, co jest faktem bezspornym, a wynika z akt sprawy, uniemożliwia wykazanie przez organ dlaczego nie uznaje on konkretnego wniosku o zajęcie pasa drogowego za przypadek szczególnie uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Z. z dnia [...] stycznia 2008 r., działającego w imieniu Prezydenta W., którą m.in. odmówiono N. S.A. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 20 lipca 2007 r. do dnia 19 stycznia 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na nim reklamy złożyła zainteresowana spółka. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to skarżąca – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z paremią exceptiones non sunt extentendae oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo przez uprawniony organ, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi. Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma więc określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro [...], oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut [...]. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony wraz z krótką charakterystyką reklamy i jej wymiarów. Z. uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie Sądu i w świetle powyższych rozważań organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Z., gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Nie ma też podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru [...] oraz Instytutowi [...], odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04. Zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. jest więc bezzasadny. Z treści uzasadnienia decyzji SKO w [...] jednoznacznie wynika, że organ ten podzielił stanowisko zawarte w opinii Instytutu [...]. Co do oceny wartości tej opinii, to Sąd zajął już w tej sprawie stanowisko wyżej. W ocenie Sądu rozpatrzenia wymagają więc jeszcze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., w kontekście wskazanym przez skarżącą, a zdaniem Sądu pozostające ze sobą w ścisłym związku. W ocenie skarżącej nie zostało wyjaśnione, czy ustawienie nośnika reklamowego w Al. [...] w rejonie nr [...] w [...] może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W jej ocenie postępowanie dowodowe w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Uchybienie to implikuje zarzut wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. Równocześnie skarżąca sformułowała swoje oczekiwania wobec dowodów, które powinny być przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie oraz dokonała oceny dowodów przeprowadzonych przez organ. Skarżąca podniosła, rozwijając te zarzuty głównie w odwołaniu, że organ orzekający w sprawie ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie [...] w latach 2004-2005, nie obejmując badaniami okresu stycznia i lutego 2007 r. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych okolic Al. [...] w rejonie nr [...], organ nie wykonał. Należy zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Rekapitulując, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru Al. [...], natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.