VI SA/Wa 1183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2011 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Minister Sprawiedliwości, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie powołania C. S. (zwanego dalej skarżącym) na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W.. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2008 r. C. S. złożył wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. We wniosku zawarł informację, że ukończył studia wyższe w zakresie prawa na Uniwersytecie [...] z wynikiem dobrym, uzyskując tytuł magistra prawa. Po odbyciu aplikacji skarżący w dniu [...] stycznia 1996 r. został mianowany na stanowisko asesora w Prokuraturze Rejonowej w W., a następnie z dniem [...] lipca 1997 r. przeniesiony do Prokuratury Rejonowej w K. [...] czerwca 2000 r. w związku z orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej dla Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym z dnia [...] marca 2000 r. skarżący został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. Z dniem [...] stycznia 2002 r. skarżący zrzekł się stanowiska. Uchwałą Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. kandydat został wpisany na listę radców prawnych i od lipca 2002 r. do [...] czerwca 2006 r. wykonywał zawód radcy prawnego w Wydziale [...], a następnie w Wydziale [...]. Skarżący ponadto oświadczył, iż od dnia [...] czerwca 2006 r. nie wykonuje żadnego zawodu prawniczego i posiada status osoby bezrobotnej. Do wniosku skarżący załączył opinie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], Prokuratora Okręgowego w [...], Dyrektora ZUS Oddział w [...]. Powyższe opinie, zdaniem organu, wskazują, iż skarżący w sposób prawidłowy wykonywał obowiązki służbowe. Do akt sprawy Minister Sprawiedliwości załączył również opinie Prokuratora Rejonowego w W. i K. Z opinii Prokuratora Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. wynika że, już po miesiącu wykonywania przez skarżącego obowiązków w charakterze asesora przełożeni zaobserwowali u skarżącego pogorszenie jakości pracy (nieobsadzanie wokand w sądzie, uchybienia terminom procesowym, niewywiedzenie apelacji). Z analizy sprawozdania z badania przyczyn długotrwałości postępowań przygotowawczych prowadzonych w Prokuraturze Rejonowej z dnia [...] lipca 1997 r. wynika, że na 17 postępowań zakwestionowanych przez Naczelnika Wydziału Postępowania Karnego 8 pozostawało w referacie kandydata. Ponadto ze sprawozdania tego wynika, że przyczyną tych przewlekłości w przypadku skarżącego była nieudolność w nadzorowaniu postępowań prowadzonych przez policję, brak umiejętności nadawania sprawom właściwego biegu. Wskazano nadto, iż niezbędnym jest nadzorowanie na bieżąco biegu spraw pozostających w referacie skarżącego. Powyższe zachowanie spowodowało przeniesienie skarżącego do Prokuratury Rejonowej w K. w celu umożliwienia mu poprawy jakości i dyscypliny pracy. Opinia z dnia [...] listopada 1999 r. sporządzona przez Prokuratora Rejonowego w K. wskazała na obniżenie poziomu pracy przez kandydata, przewlekle i nieudolne prowadzenie postępowań, pobieżną znajomość akt prowadzonych postępowań. Powyższa opinia została potwierdzona opinią Prokuratora Okręgowego w [...]. z dnia [...] listopada 1999 r. Wskazano ponadto, iż z uwagi na powyższe uchybienia skarżący został przeniesiony z działu śledztw na dział dochodzeń. Z dniem [...] czerwca 2000 r. w wykonaniu prawomocnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej dla Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rada Izby Notarialnej w [...] negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W ocenie Rady fakt dopuszczania się przez kandydata zachowań nagannych, rzucających cień na jego rzetelność i sumienność w wykonywaniu obowiązków zawodowych oraz uchybienie godności urzędu prokuratorskiego pozwala uznać, że skarżący nie posiada przymiotu nieskazitelności charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rada uznała, ze takie cechy jak: brak należytej staranności, rzetelności, zaniedbywanie obowiązków zawodowych notariusza stwarzają zagrożenie dla pewności obrotu prawnego, którego bezpieczeństwo notariusz powinien gwarantować. Skarżący ustosunkowując się do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. podkreślił, że Rada dokonała selektywnej i nierzetelnej oceny jego osoby. Podniósł, że prowadził kilkaset samodzielnych śledztw i nadinterpretacją jest wyciąganie wniosku i dokonywanie oceny pracy na podstawie uchybienia, jakie zaistniało w 1 postępowaniu. Skarżący ponadto nadmienił, iż zarządzeniem Prokuratora Generalnego z dnia 6 sierpnia 2003 r. uległa usunięciu z akt osobowych kara dyscyplinarna - przeniesienia na inne miejsce służbowe. Podkreślił, iż w jego ocenie nie utracił przymiotu nieskazitelności charakteru, gdyż jego zdaniem ocenie powinno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze prywatnej jak i zawodowej w dłuższym okresie czasu. Rada Izby Notarialnej w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. podniosła, iż zachowanie kandydata może godzić bezpośrednio w bezpieczeństwo obrotu prawnego i prawidłowość dokonywanych czynności notarialnych. Rada podkreśliła, iż w ocenie przełożonych prokuratorów skarżący mógł wykonywać zawód prokuratura jedynie pod wnikliwym i uważnym nadzorem przełożonych. Wykonywanie natomiast zawodu notariusza w ocenie Rady podlega jedynie okresowej kontroli. Rada podniosła, iż skarżący w dotychczasowej pracy miał problemy z sumiennym i terminowym wykonywaniem swych obowiązków. Skarżący w pismach z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. zakwestionował lustrację lokalu dokonaną w dniu [...] grudnia 2009 r. oraz opinię Rady Izby Notarialnej w [...] w zakresie dotyczącym oceny przydatności lokalu do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej. W związku z powyższym Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o przeprowadzenie lustracji lokalu przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z lustracji przeprowadzonej przez sędziego wizytatora do spraw notarialnych w dniu [...] września 2009 r., lokal wskazany przez skarżącego nie spełnia wymogów niezbędnych do prowadzenia kancelarii notarialnej m.in. z uwagi, na to, że pomieszczenia mieszkalne nie są dostosowane do potrzeb kancelarii notarialnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Sprawiedliwości odmówił powołania skarżącego na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie skarżący nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Odnosząc się do opinii Prokuratora Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1997 r., opinii Prokuratora Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1999 r. oraz opinii Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. organ wskazał, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że analiza powyższych opinii wskazuje, że zachowanie skarżącego przez dłuższy czas uchybiało godności urzędu prokuratora. Przytoczył on ocenę pracy skarżącego dokonaną przez jego przełożonych, zgodnie z którą skarżący nie jest zdolny do prawidłowego, godnego i rzetelnego wykonywania zawodu prokuratora w przypadku, gdy będzie podejmował czynności samodzielnie. Zdaniem organu, skarżący w trakcie pracy w prokuraturze wykonywał swoje obowiązki w sposób wysoce nieprawidłowy. Zauważalny był brak sumienności, brak staranności, przewlekłość w prowadzonych postępowaniach, lekceważenie obowiązków zawodowych. W ocenie Ministra Sprawiedliwości powyższe zachowanie skarżącego nie gwarantuje prawidłowego i rzetelnego wykonywania obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Zdaniem Ministra przydatność do zawodu notariusza winna być oceniona na podstawie dotychczasowego postępowania kandydata gwarantującego prawidłowo rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe nie dają, zdaniem organu, wystarczającej podstawy do przyjęcia, że skarżący gwarantuje prawidłowe wykonywanie nowych obowiązków (notariusza). W opinii organu fakt, że w czasie pracy w charakterze radcy prawnego nie było zarzutów co do sposobu wykonywania przez skarżącego obowiązków zawodowych nie pozwala w żadnej mierze na uznanie, iż skarżący spełnia przesłanki zawarte w art. 11 pkt 2 ustawy prawo o notariacie. Organ wskazał, że skarżący nie wykonuje od ponad 3, 5 lat żadnego zawodu prawniczego, co bez wątpienia, jego zdaniem, wpływa to na rozwój jego praktyki zawodowej. Organ podkreślił, że skarżący od ponad 3,5 roku w ogóle nie pracuje. Natomiast informacja kandydata o odbywaniu szkoleń, uczestniczeniu w seminariach nie została w żaden sposób poparta jakimikolwiek dowodami. Z uwagi na powyższe, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, bezprzedmiotowe stały się rozważania na temat elementu przedmiotowego wniosku kandydata -proponowanej przez skarżącego siedziby kancelarii notarialnej. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie decyzja Ministra Sprawiedliwości jest krzywdząca, szczególnie wobec faktu, iż dowody, na których oparto osnowę decyzji znane były organowi w miesiącu lipcu 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r., działająca podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10,11 pkt 1-3 i 7, art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158) utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne, przytaczając argumentacje zawartą w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję C. S. wniósł o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację. Wskazał, że o istnieniu dwóch opinii służbowych, sporządzonych w listopadzie 1999 r. dowiedział się dopiero z treści opinii Rady Izby Notarialnej w [...]. Z dokumentami tymi, jak wskazał skarżący, nigdy nie został zapoznany. C. S. podniósł, że nie jest prawdą to, iż z uwagi na stwierdzone uchybienia został przeniesiony z działu śledztw do działu dochodzeń. Wyjaśnił, że przeniesienie nastąpiło na jego wniosek. Skarżący podkreślił, iż ostatni półtoraroczny okres pełnienia obowiązków prokuratora w T. oceniony został w sposób właściwy i na prawidłowym poziomie merytorycznym. Uznany został za pracownika sumiennego i obowiązkowego. Ponadto Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych nie wystosował żadnych zarzutów co do sposobu wykonywania obowiązków służbowych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił odniesienie się do opinii służbowej sporządzonej przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] jedynie w sposób zawężony, a także naruszenie art. 10 §2 ustawy prawo o notariacie. Wskazał, że Rada Izby Notarialnej w [...] przekroczyła termin zawity wydając pierwszą z opinii po 140 dniach od otrzymania wniosku. C. S. stwierdził także, że okres pozostawania bezrobotnym nie pozbawił go, po 13 latach różnorakiej praktyki zawodowej, umiejętności pisania, czytania i redagowania, a w szczególności sporządzania pism prawniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm ). Skarga C. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] jest uzasadniona. Zgodnie z art. 11 pkt. 2 ustawy prawo o notariacie (dalej P.o.n.), na stanowisko notariusza może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (art. 10 § 1 ustawy). Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że Minister Sprawiedliwości ma prawo kontrolowania czy kandydat na notariusza spełnia wymogi określone w ustawie, warunkujące powołanie na stanowisko notariusza, w tym również wymóg nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie nie jest zdefiniowane w tej ustawie. Wskazany przepis jest normą prawną zawierającą kryteria ocenne, jest normą zawierającą zwroty niedookreślone, takie jak "nieskazitelny charakter" czy "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu". Wskazując na normatywne, ocenne przesłanki, ustawodawca pozostawił pewien margines swobody organom orzekającym w tego rodzaju sprawach w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikającej tej oceny, ale nie może to w żadnej mierze oznaczać dowolności w zakresie takiej oceny. W zakresie powyższych pojęć "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" w orzecznictwie przyjęto, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. O nieskazitelności charakteru świadczy ocena postawy moralno - etycznej kandydata na notariusza (v. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IIGSK 294/06, z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt IIGSK 354/07, z dnia 18 marca 2009r. sygn. akt II GSK 768/08, z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 744/08) Decyzje związane z oceną spełnienia wymagań warunkujących możliwość wykonywania zawodu notariusza mają charakter uznaniowy. Jak już wspomniano, uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jej dowolności. Przeciwnie, decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Kontrolując legalność takich decyzji Sąd powinien przede wszystkim badać, czy dokonana przez organ ocena nie jest podjęta w sposób dowolny, tzn. czy wynika z faktów udowodnionych, czy jest spójna nie zawiera błędów oraz czy odnosi się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i stanowi wypadkową całego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd administracyjny ocenia więc czy w tego rodzaju sprawach nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego wynikającego głównie z przestrzegania przez organy orzekające przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe kryteria była, w ocenie Sądu, wadliwa. W rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości odmówił powołania skarżącego na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] uznając, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, zachowanie kandydata w czasie zajmowania stanowiska prokuratora w przeważającym okresie czasu cechowało się negatywnym stosunkiem do obowiązków służbowych, co podważa pozytywną ocenę kandydata w zakresie spełniania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ wskazał, że C. S. w trakcie pracy w prokuraturze wykonywał swoje obowiązki w sposób wysoce nieprawidłowy, jak bowiem wynika z opinii przełożonych cechowało go brak sumienności, brak staranności, lekceważenie obowiązków zawodowych. Zdaniem organu, z akt osobowych kandydata z okresu zatrudnienia w Prokuraturze Rejonowej w W. i K. wynika, że skarżącego charakteryzuje brak poszanowania i solidności wykonywania zawodu prokuratora. Formułując powyższą ocenę organ wziął pod uwagę opinie o skarżącym z [...] grudnia 1997r. oraz [...] listopada 1999r. Ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić, gdyż dokonując oceny skarżącego pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, Minister Sprawiedliwości pominął wszystkie inne istotne okoliczności, znajdujące odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w sprawie, a mające znaczenie dla oceny skarżącego pod względem przesłanki rękojmiowej. Minister Sprawiedliwości nie wziął bowiem pod uwagę korzystnych dla skarżącego opinii Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 2001r. znak [...] oraz Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r. W opiniach tych stwierdzono, że skarżący jest pracownikiem obowiązkowym, starannym i sumiennym. Zachowanie strony w stosunku do przełożonych i współpracowników również nie budziło zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak zarzutów co do sposobu wykonywania przez skarżącego obowiązków zawodowych radcy prawnego nie pozwala w żadnej mierze na uznanie, iż skarżący spełnia przesłanki zawarte w art. 11 pkt 2 ustawy prawo o notariacie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, ograniczenie się do jednostkowych wydarzeń, niewątpliwie nagannych, które zdarzyły się kilkanaście lat przed wydaniem decyzji w sprawie o odmowie powołania skarżącego na stanowisko notariusza, z pominięciem jego postępowania w późniejszym okresie, nie spełnia wymagań prawidłowego zbadania przesłanek z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Reasumując, Minister Sprawiedliwości, odmawiając powołania skarżącego na stanowisko notariusza z uwagi na niespełnianie przez C. S. warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, oparł się na wybranych przez siebie zdarzeniach z zawodowego życiorysu wnioskodawcy w zawodzie prokuratora, pominął natomiast wszystkie inne istotne dla niego okoliczności, dotyczące pracy zarówno w Prokuraturze jak i w zawodzie radcy prawnego. Takim działaniem organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a podjęta przez niego w oparciu o wybrane dowody decyzja jest decyzją przekraczającą granice uznania administracyjnego. Ponownie rozpoznając wniosek C. S. o powołanie go na stanowisko notariusza, organ dokona oceny spełniania przez skarżącego warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza na podstawie wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, a w przypadku ewentualnych wątpliwości co do tego faktu, przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Postanowieniem referendarza sądowego tutejszego Sądu z dnia [...] września 2010r. skarżący został zwolniony od kosztów sądowych.