II GSK 768/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 124/08 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej Oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 124/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu wyroku podano, że K. S. wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymaną w mocy uchwałą Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], negatywnie zaopiniowała wniosek K. S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. wskazując na pilną potrzebę utworzenia kancelarii notarialnych w L., S. Ś. i C.-D. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał K. S. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w T. wskazując, iż spełnia ona wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm.). W ocenie Ministra kandydatka spełniała wymóg nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z uwagi na wykonywany dotychczas zawód zaufania publicznego - zawód adwokata (czego nie kwestionowała Rada Izby Notarialnej w K.). Minister podniósł, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki w nim określone. W odniesieniu do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej w T. Minister zaprezentował pogląd, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w T. jest możliwe i celowe. Wskazał, że na terenie całego G. Ś. skoncentrowany jest obrót gospodarczy powodujący duże zapotrzebowanie mieszkańców regionu na usługi notarialne. Podniósł, iż ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Stwierdził, iż lokal proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni, co potwierdzono przeprowadzoną lustracją. Minister podkreślił, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w K. nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie interesu jednej strony, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu wniosku zarzucono organowi, iż przy wyznaczeniu siedziby nie uwzględnił nierównomiernego rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie województwa [...] wskazując, że najbardziej uzasadnione jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w mieście L. Podniesiono, iż argumentem decydującym o wyznaczeniu siedziby kancelarii w danej miejscowości powinna być celowość utworzenia kancelarii z uwagi na rzeczywiste zapotrzebowanie mieszkańców na usługi notarialne. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż kandydatka spełnia wymogi, o których mowa w art. 11 Prawa o notariacie, zatem nie było podstaw do odmowy powołania jej na stanowisko notariusza we wskazanej miejscowości. Podkreślił, że niezasadny jest zarzut wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej bez uwzględnienia rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie województwa [...]. Minister Sprawiedliwości dokonał analizy danych statystycznych dotyczących rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie K., M. oraz powiatów p. i m. Wskazał, iż wystarczająca liczba kancelarii w konkretnej miejscowości oraz wykonywanie na terenie powiatu b.-l. zawodu notariusza przez jedną osobę nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydatki. W ocenie Ministra działające na terenie T. cztery kancelarie notarialne nie zaspakajają w pełni społecznego zapotrzebowania na usługi notarialne wobec rozwijającej się specjalnej strefy ekonomicznej na tym terenie o czym świadczą przytoczone dane statystyczne za I półrocze 2007 r. odnośnie ilości sporządzonych aktów notarialnych oraz innych czynności notarialnych w przeliczeniu na ogólną liczbę mieszkańców tego miasta. Podał również ilość aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy działających w T. i porównał z ilością sporządzanych aktów notarialnych przez innych notariuszy. W konkluzji stwierdził, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii w T. jest w pełni uzasadnione. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza. Wskazał również, że z art. 10 § 1 Prawa o notariacie wynika, iż powołanie na stanowisko notariusza następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody lub wyrażonego w innej formie wiążącego stanowiska organu współdziałającego. Tym samym Minister Sprawiedliwości nie jest związany stanowiskiem organów samorządu notarialnego i jest uprawniony do odmiennej oceny przesłanek powołania na stanowisko notariusza. Opinia wydawana jest w ramach współdziałania organów administracji publicznej. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez inny organ. Współdziałanie może polegać na wyrażeniu opinii lub zgody albo wyrażeniu stanowiska w innej formie, zaś zasięganie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zadaniem Rady Izby Notarialnej jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy decyzją. Organ współdziałający nie zastępuje organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Opinia stanowi zatem część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w T. nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odniósł się do argumentów Rady co do celowości usytuowania kancelarii notarialnej w T. Sąd wskazał przy tym, iż ustawa Prawo o notariacie nie uzależnia utworzenia kolejnej kancelarii od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. W ocenie Sądu nie budziło także zastrzeżeń uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji gdyż znalazło się w nim wyjaśnienie, dlaczego nie odmówiono wyznaczenia siedziby w T. Zdaniem Sądu organowi nie można zarzucić również, że naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego czy wreszcie niedostateczne wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 75-78, 80, 106 § 1 i 3, 107 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną Rada Izby Notarialnej w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Izby Notarialnej zarzuciła wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 10 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U .Nr 42, poz. 188), poprzez nieuwzględnienie specyficznego dwuaspektowego charakteru decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza oraz rażące naruszenie zasady zapewnienia powszechnej dostępności usług notarialnych; - naruszenie przepisów procedury, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. 7, 77, 75 - 78, 80, 106 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł przede wszystkim, iż przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Ministra Sprawiedliwości, wykładnia art. 10 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. prowadzi "w istocie do niemożności nieuwzględnienia wniosku kandydata na notariusza w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w postulowanym przez niego mieście, jeżeli tylko kandydat ten spełnia ustawowe przesłanki" uzasadniające powołanie na to stanowisko. W ocenie autora skargi kasacyjnej o ustaleniu siedziby kancelarii powinno decydować zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Skarżąca zarzuciła, iż nie uwzględniono jej stanowiska o niecelowości powołania kolejnej kancelarii notarialnej w T. i konieczność zapewnienia dostępu do usług notarialnych na "terenach sąsiednich". Dla oceny lokalnego zapotrzebowania na usługi notarialne należało przeprowadzić badania statystyczne. Uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77, 75 -78, 80, 106 § 1 i 3, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. sprowadza się do odesłania do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., których uwzględnienie spowodowało oddalenie skargi, a zatem naruszenie art. 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjna K. S. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż wnioski i twierdzenia w niej zawarte są całkowicie bezzasadne oraz stojące w sprzeczności zarówno z obowiązującym prawem jaki i ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu tego środka zaskarżenia ma sposób sformułowania zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, które wyznaczają zakres kontroli orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie występowała. Nie jest zatem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie hipotez co do niejasnych i nieprecyzyjnych intencji kasatora, uzupełnienie bądź korygowanie sposobu przedstawienia zarzutów kasacyjnych i dokonanie oceny zaskarżonego orzeczenia w szerszym zakresie niż dopuszczalny na podstawie sformułowanych zarzutów. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej wprawdzie wskazano przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez organ orzekający w toku postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ale nie wykazano na czym polegało nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnych przez tenże Sąd. Nie wykazano na czym polega wadliwość zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i dlaczego należało uchylić decyzję ostateczną Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Ocenę powyższego zarzutu uniemożliwia brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którego wymóg wynika z art. 176 p.p.s.a. Sprowadzenie uzasadnienia powyższej podstawy kasacyjnej do odesłania do innych pism procesowych znajdujących się w aktach sprawy jest niedopuszczalne (Prawo o postępowaniu przed .... Komentarz - J.P. Tarno, str 252). To z kolei sprawia, że usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z nimi z następujących względów. Sąd pierwszej instancji nie stosował § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 182), a zatem bezzasadny jest przypisywany Sądowi zarzut naruszenia tegoż przepisu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego polega w ocenie autora skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 10 cytowanej ustawy Prawo o notariacie poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 10 § 1 cytowanej ustawy Prawo o notariacie stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Powyższy przepis kształtuje tryb wydawania decyzji administracyjnej o powołaniu na stanowisko notariusza, natomiast art. 10 § 3 ustawy stanowi o okolicznościach w jakich Minister Sprawiedliwości może dokonać powołania na stanowisko notariusza. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do art. 10 § 1 i § 3 nie kwestionuje spełnienia przez K. S. przesłanek uzasadniających powołanie na stanowisko notariusza. Kwestionuje natomiast wyznaczenie siedziby kancelarii w T. zamiast w miejscowości L., podważając w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego okoliczności faktyczne dotyczące celowości wyznaczenia siedziby w T., które nie zostały skutecznie zakwestionowane wobec wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest podważanie ustaleń faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie wypada zauważyć, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii. Celowość powstania kolejnej kancelarii notarialnej w T. wykazana została właśnie przez Ministra Sprawiedliwości danymi statystycznymi czego domagał się autor skargi kasacyjnej. Z przytoczonych względów należało oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.