VI SA/Wa 1183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. M. i W. M. (dalej skarżący) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającej wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wydając powyższą decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 § 1, art. 162 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659). Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezydent W. udzielił F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka, uczestnik postępowania) udzielił zezwolenia na zajecie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. w rejonie Al. S. w celu funkcjonowania targowisk w przejściu podziemnym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do organu I Instancji o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących decyzja zezwalająca na zajecie pasa drogowego została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez spółkę określonego warunku, który nie został dopełniony, ponadto decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, czynności te nie zostały dopełnione w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent W. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie, SKO postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, iż skarżący są stroną postępowania i byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wobec powyższego Prezydent W. zawiadomił skarżących oraz uczestnika postępowania o toczącym się postępowaniu i uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na niniejsze zawiadomienie, Spółka wniosła o odmowę uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Wskazała, że warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14 art. 40 ustawy o drogach publicznych nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunek ten stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Skarżący zaś podtrzymali swój wniosek, wskazali na stronniczość organu z uwagi cykliczne spotkania członków zarządu uczestnika postępowania z przedstawicielami ZDM. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydenta W. odmówił wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku do decyzji nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 k.p.a. Niespełnienie przez spółkę tych warunków nie wywołało skutku w postaci utraty bytu prawnego decyzji. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie została wydana pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem warunku. Określa ona jedynie warunku zajęcia pasa drogowego - warunki na jakich ma być wykonane zajęcie pasa drogowego, nie są to warunki, od których zależy obowiązywanie decyzji. Ponadto organ I instancji podkreślono, iż uczestnik postępowania nie miał możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego, gdyż pomimo braku tytułu prawnego do terenu skarżący byli w posiadaniu wszelkich przyłączy i liczników oraz nie rozwiązali umów z dostawcami mediów (skarżący zajmowali teren wskazanego pasa drogowego i odmawiali wydania spółce przedmiotu umowy poddzierżawy). W odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż nie występowali o wygaśnięcie bądź uchylenie decyzji ostatecznej, gdyż art. 162 k.p.a. nic nie mówi o decyzji ostateczne, której to określenie zarezerwowane jest dla decyzji wydawanych w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Ponadto zarzucili, że organ nie poczekał z wydaniem decyzji na rozpatrzenie przez WSA skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2012 r. uchylające postanowienie Prezydenta W. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem skarżących postępowanie organu w przedmiotowej sprawie narusza szereg zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9, 77, 107 k.p.a., w szczególności brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, pominięcie dowodów będących w posiadaniu organu, naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżący zarzucili organowi wydawanie decyzji na korzyść tylko jednej strony, z pominięciem ich interesu prawnego i gospodarczego. Wydając wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, iż w sprawie sporna jest kwestia, czy załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. zatytułowany: "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" stanowi warunek, o którym mowa w pkt. 2 art. 162 § 1 k.p.a. SKO podało, iż zarówno w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych ustawodawca użył sformułowania "warunek", jednakże zdaniem Kolegium pomimo zbieżności semantycznej pojęcia te nie są tożsame. Warunki zajęcia pasa drogowego nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt. 2 k.p.a. Warunek ten stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego, czyli skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunku (warunek zawieszający). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - z treści decyzji nie wynika, że niespełnienie "warunków" w jakikolwiek sposób uzależniałoby byt prawny decyzji administracyjnej. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy rozumieć jako wytyczne na jakich ma funkcjonować targowisko na terenie pasa drogowego. Odnosząc się do drugiego wniosku o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a., to organ wskazał, że w przedmiotowej decyzji brak jest zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności wskazane w załączniku nr 1 do decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, usprawniające przejęcie, a następnie zajmowanie pasa drogowego np.: protokolarne przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu podziemia, umożliwienie pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego. Drugie czynności to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa. SKO wskazało, iż w orzecznictwo przyjmuje, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., I OSK 668/08). Kolegium wskazuje, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego). Obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na powyższą decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia odwołania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że decyzja SKO narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, a przede wszystkim narusza konstytucyjną zasadę ochrony praworządności i orzekania na podstawie przepisów prawa; 3) art. 40 ust. 14 i 14a ustawy o drogach publicznych przez błędne ich przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania pismem [...] listopada 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a to w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga na ww. decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie sporna jest kwestia, czy załącznik nr 1 do decyzji z dnia [.] czerwca 2008 r. zatytułowany: "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" stanowi warunek, o którym mowa w pkt. 2 art. 162 § 1 k.p.a. W tej kwestii należy podkreślić, że zarówno w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych ustawodawca użył sformułowania "warunek". Zdaniem Sądu jednak, pomimo identyczności brzmienia pojęcia te nie są tożsame. Warunki zajęcia pasa drogowego nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt. 2 k.p.a. Warunek ten jest elementem dodatkowym decyzji związanym z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego, czyli skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunku (warunek zawieszający). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium Odwoławczego, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - z treści decyzji nie wynika, że niespełnienie "warunków" w jakikolwiek sposób uzależniałoby byt prawny decyzji administracyjnej. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy rozumieć jako wytyczne techniczne w oparciu, o które ma funkcjonować targowisko na terenie pasa drogowego. Odnośnie drugiego wniosku strony o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a., to organ zasadnie wskazał, że w przedmiotowej decyzji z 2008 roku brak było zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności wskazane w załączniku nr 1 do decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, usprawniające przejęcie, a następnie zajmowanie pasa drogowego np.: protokolarne przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu podziemia, umożliwienie pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego. Drugie czynności to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa. Sąd stwierdza, że w tych okolicznościach należało przyjąć, iż w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji z 2008 r. uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., I OSK 668/08). Kolegium zasadnie wskazało, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego). Obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania – chodzi tu o kwestie logistyczne związane z funkcjonowaniem targowiska w pasie drogowym. W ocenie Sądu stanowisko skarżących stanowi zatem jedynie polemikę z oceną dokonaną przez organy administracji – jednak, zdaniem Sądu, jej skutecznie nie podważa w sposób, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i zrobił to w sposób prawidłowy. Nie można także zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem orzekające w sprawie organy w pełni zbadały sprawę i uzasadniły podjęte stanowisko. Brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zasadność i prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń i przeprowadzania nowych dowodów. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że stanowisko orzekających organów jest odmienne od stanowiska strony skarżącej, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.